唐前期在中央掌握决策大计的是三省宰相{中书（起草诏书） 门下（审议） 尚书（执行）}，唐后期逐渐过度到翰林学士和枢密使手中。

唐初在皇宫和政府部门多设有学士机构，但学士无品秩，地位不高，但得参与谋议。武周时期常令“北门学士”居中用事，以分宰相之权。中宗时更独当诏书之任，权利超过外朝宰相。玄宗时，以中书不能及时完成众多的诏令起草工作，成立翰林学士院，“俾专内命”，负责一部分诏书的起草工作。德宗泾原兵变外逃期间中枢机务委命翰林学士陆贽，时称“内相”。但大体来说，此时翰林院的组织机构尚不严密，决策权还不固定。

永贞元年（805）唐宪宗即位后，开始对翰林院进行强化和改革，诸学士之上置翰林学士承旨，时称“院长”“翰长”，为翰林院首脑。实际上翰林学士承旨成为法定的“内相”。翰林学士和中书舍人都有草诏权，为两制，各六员。称“内制”和“外制”，时内制重于外制，翰林院成为设置于内廷的正式决策机构。

枢密使参知机务与唐朝宦官势力的发展密切相关联。唐初，宦官数量不多，地位很低，无权过问政事。玄宗朝开始，宦官数量激增，玄宗常委派宦官监军，肃宗用权阉李辅国掌禁兵，德宗设护军中尉二人、中护军二人，全以宦官充任，统率左右神策军、天威军等禁军。开元末，玄宗重用宦官高士力,继高士力后，宦官掌机密现象不断发生。元和初年，宪宗在强化翰林院职权的同时，设枢密使一职，以宦官二人充任。宣宗时更出现枢密院，枢密使下设枢密承旨，再下有枢密院史，各级机构已相当完善。

枢密使任务为皇帝传宣诏令，承受外朝表奏，成为设于内廷的一个决策机构。称“内相”。二枢密使和二护军中尉合称“四贵”，中尉掌军与枢密使掌政，为唐后期宦官专权提供了切实的保证。

随翰林院与枢密院权力上升，三省宰相权力日益下降，唐中央为提高行政效率，设置许多差遣使职分别负责一方面的政务。中书门下逐渐丧失决策权后，宰相为揽权自重，大多兼领一种或多种使职，成为行政长官。尚书六部的行政权多被侵夺，处于闲散的地位。唐前期那种中书草诏、门下封驳（决策权）、尚书执行（行政权）的三省制度，逐渐解体。为翰林院、枢密院草诏决策所代替。

贴黄：枢密使认为诏敕有不便之处，以黄纸书写意见，贴于诏敕之后，称为“贴黄”，以此来指挥政事。