概述

闯区域发展新路

区域协调战略升级(不平衡、不协调、不可持续的主要问题 深层次问题)

措施(其一，加大国家政策支持力度 其二，推进实现基本公共服务均等化)

概述

中国正处在市场化和城镇化加快发展的时期，也处在消费扩大和结构升级的时期。中国的市场无论从人口和面积来看，都比欧美的市场更大。”3月13日，温家宝总理向报道两会的中外记者普及的这个基本国情，深刻揭示了中国区域发展的复杂性和巨大潜力。

闯区域发展新路

中国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区的自然、经济和社会条件差异显著，区域发展不平衡是中国的基本国情，区域差距是中国中长期发展面临的重要问题之一。20世纪70年代末以来，随着改革开放，各地区拥有了更多经济发展自主权和积极性，普遍实现了快速经济增长。

然而，伴随着城市化的快速发展，“率先”发展的思路引导下，特别是在我国现行行政管理体制下，地区间的利益冲突和摩擦的频率和规模越来越强烈，区域差距矛盾愈发突出：东部沿海地区与中、西部地区之间的收入差距在扩大，珠江三角洲、长江三角洲和京津冀与其他地区间差距扩大的速度更快；省级行政区之间的发展差距在继续扩大。

而表现在行为上是：不顾大局的地方利益通过各种手段对抗宏观调控政策；一些地区争当“龙头老大”导致严重的基础设施重复建设；地方政府“以邻为壑”实现自身利益最大化而频频侵害全局利益；运用行政权力对本地市场设置进入壁垒、对本地资源设置流出壁垒，各地方间展开激烈的资源和市场争夺；不顾生态承受力追求东部式高增长造成难以修复的资源和生态破坏。

溯其缘由，根本在于未能形成区域协调互动发展机制。由此形成的考核机制和利益驱动运行了20余年后，最终导致区域发展差距持续扩大，严重伤害了国民经济的健康和可持续性。

正是认识到了这一点，决策层开始调整上世纪80年代中后期开始执行的“沿海地区发展战略”，提出促进区域协调发展的思路。中央在1999年提出了西部大开发战略，2003年提出振兴东北战略，2005年提出中部崛起战略，并通过融进“科学发展观”、“和谐社会”和“小康社会”等发展新思想，对区域发展战略进行全面升级并完善区域政策。

现在，这些工作已经展开。尤其是在全球金融危机日益恶化的背景下，通过缩小区域发展差距，统一扩大内需政策急需的国内市场，正在成为新时期区域发展的新内涵。比如，温家宝总理在2009年政府工作报告中明确指出，“继续实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展总体战略，促进区域协调发展……鼓励各地从实际出发，充分发挥自身优势，在应对外部冲击中闯出发展新路。”

但是，也要认识到，战略的调整和体制的转换，需要具体明确且针对性强的改革突破口和政策重点。一方面要坚持贯彻目前积极推进的主体功能区规划的战略思维，健全央地财力与事权相匹配的体制；另一方面要加快改革地方干部政绩考核体系，抛弃“以GDP论成败”的倾向，建立用科学发展观主导的政绩标准。正如毛泽东所言，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”

区域协调战略升级

进一步推动区域协调发展，是中央部署按照科学发展观的要求、在经济社会发展方面要突出抓好的工作之一，是当前我国经济发展重大战略任务。

我国区域发展不协调是自然、历史、经济等多种因素共同作用的结果。近年来，随着贯彻落实科学发展观，实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。有力地促进了各区域的发展，东部地区继续发挥引领发展的作用，中西部地区发展速度明显加快，区域发展的协调性增强。

特别是作为区域发展“短板”的中西部地区，以其后发优势呈后来居上的发展态势，一些增长指标连续超过东部地区，对缩小地区差距起到了积极的推动作用。一是在增长速度上，中西部连续3年领先东部。2008年规模以上工业增加值中西部增长17%，东部增长11%左右；二是在城镇固定资产投资上，中西部也呈领先之势。2008年中部增长33.5%，西部增长26.7%，而东部增长21.3%；三是在产业发展空间、市场需求和要素资源及环境条件方面，中西部显现出更大的后发优势。

区域发展协调是相对的，不协调则是常态，区域经济正是在均衡与非均衡中不断发展的。在保增长、保民生、保稳定过程中，如何把推动区域协调发展放在突出位置，为经济平稳较快发展提供强有力的支撑，是各方要继续破解的大课题。

不平衡、不协调、不可持续的主要问题

当前，区域协调发展面临的突出问题，主要是区域发展差距仍比较大。根据统计数据分析，地区差距主要表现在：发展水平差距继续扩大。用人均生产总值来衡量，1978年东部地区人均生产总值是西部的1.86倍、中部的1.56倍，到2007年分别扩大到2.39倍和2.05倍。

经济总量差距拉大。东中西部地区生产总值占国内生产总值的比重，由1978年分别为50.3%、29.06%和20.63%，到2007年分别为59.27%、23.36%和17.37%。东部地区的比重不断上升，中西部地区相对下降。从经济增长的绝对值来看，东中西部的差别也较大。据初步测算，2008年东部规模以上工业增加值约8万亿元，比中西部之和还高出约3万亿元。

实际投资量差距较大。2008年中西部合计完成全社会固定资产投资8万多亿元，比东部少近5000亿元。在新一轮保增长投资中，虽然覆盖了全国各个区域，但是由于东部的产业集群优势，成为投资和产业振兴受益最大的地区。

区域收入差距较大。从分地区城镇就业人员平均劳动报酬(2008年1－3季度)来看，2万以上主要是东部地区，其中北京38977、上海35639、天津26660、江苏21850、浙江23294、广东23188、西藏30947、宁夏20564。而低于1.5万元的主要是中西部和东北地区，其中黑龙江14620、江西14993、河南14329、海南14850。

而且，在新一轮投资增长中，地区差距有拉大趋势。由于东部地区经济外向度较高，比较早受到国际金融危机影响，国家为帮助这些地区企业渡过难关，采取了一些应急性救助措施，更多惠及东部这些地区，包括保增长所采取的重大投资，也多集中在东部发达地区。加上东部地区本来经济实力就比较强，自救性投资规模远远超过中西部的投资。可以预料，经过这一轮大规模投资和产业转移，东部地区无论在经济规模上，还是在结构改善上，都形成新的优势，势必会进一步扩大与中西部地区的发展差距。

深层次问题

地区保护主义抬头，影响生产要素跨区域合理流动。在目前的经济体制条件下，各行政区域实际上成为经济发展的重要单元，政府事实上承担着本地经济发展的重要责任。正因为如此，各地方政府以“我”为主，着力强化经济发展目标，着力提高自我发展能力，着力实现比较优势最大化。在竞相加快发展的同时，必然要形成一定程度的竞争，各自追求利益最大化的结果，有可能诱发地区保护主义行为。最近，为保本地经济增长，有的地方出台“购本地货”的优惠措施，还有的提出优先保证本地居民就业等，就是比较典型的地区保护主义。

区域无序开发，影响资源的优化配置。由于国有资源分布于不同行政区域，导致这些资源事实上被行政区域化。有的地方对于存在于本区域的国有资源采取越权审批、化整为零审批等多种手段，把本应由国家统一规划开发的宝贵资源转让给不同开发主体，分割成多个资源区块，通过无序开发，从中谋利。不仅造成资源严重浪费，也导致无序竞争、重复建设和一系列环境问题。

区域协调机制不健全。特别是财税体制仍需完善，财政转移支付还需进一步规范，目前专项转移支付名目繁多，一般性转移支付规模偏小。按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，还需要在机制上进一步完善，如资源和生态补偿机制就尚未形成。

公共服务均等化差距较大。由于公共服务需要加大政府投入，一些地方政府缺少应有的财力，从而缺乏提供基本公共服务的能力。这种由经济发展程度的差别导致基本公共服务的差距，经济发展水平决定基本公共服务水平的情况，仍有进一步扩大的趋势。尤其是在中西部地区，地方平均负债水平比较高，有的地方政府连正常开支都难以为继，不可能保证基本公共服务的大规模投入。

区域合理分工尚未形成。由于长期的粗放式经济增长方式的影响，使得东部沿海部分地区过度依赖外部市场，单纯依靠廉价的劳动和土地要素维持一段时间高增长。一些地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应，造成能源、资源过度紧张，环境问题日益严峻。有的城市由于追求经济快速增长，盲目开发、滥上项目，导致无地可批、水资源枯竭、生态系统整体功能退化，生存和发展受到威胁。而中西部地区丰富的劳动力、矿产资源、土地资源以及良好的产业基础，却没有得到合理开发利用。

措施

其一，加大国家政策支持力度

按照区域总体战略和形成主体功能区要求，把各项政策落实到位。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，赋予地方以更大的发展自主权。推进财税体制改革，完善和规范财政转移支付制度，重点支持中西部贫困落后地区加快发展。要建立完善生态环境的补偿机制，对以生态环境保护为主的“限制开发”和“禁止开发”地区，要及时补偿到位。建立和完善资源地区的利益分享机制，使这些地区能够在资源开发和生态环境保护中获得合理的回报。

其二，推进实现基本公共服务均等化

当前，实现基本公共服务均等化，要从基础做起，国家通过加大对中西部地区基础设施投入力度、加大社会事业投入力度，加大社会保障的投入力度，使这些地区尽快补上基本公共服务方面的欠账，缩小与发达地区在基本公共服务方面的差距，这是实现均等化最起码的要求。在此基础上，对于新增公共服务投入要统筹规划，适度向中西部倾斜。其三，发挥东部地区的带动作用，支持中西部地区加快发展　通过产业转移、投资合作等方式，带动中西部地区产业发展。加强政策引导，推进东部沿海地区加工贸易企业向中西部定向转移，以产业园区为依托，促进节约土地，集约发展。引导加工贸易企业延长产业链条，鼓励就地解决料件，利用当地资源进行深加工。同时，中西部地区要大力发展中小企业，在增强配套能力的同时，增加吸收就业能力。其四，鼓励全民创业，提高欠发达地区自我发展能力　从不同地区的发展来看，发达与落后可能会有许多原因，但创业是其中最重要的原因。一些地方之所以长期发展不起来，从外部条件说，可能是资源禀赋差、投入不足；从内在条件来说，主要还是缺乏创业环境，民众参与创业程度不充分、个人创业本领短缺、创业能力不足。相反，一些发达地区经济加快发展、整体富裕程度提高，恰恰是全民创业的结果。发展源于创业，只有让创造财富的源泉充分涌流，使创业活动得到充分的保证，经济才能蓬勃发展，社会才能和谐进步。

为此，要实施更加积极的创业政策，首先，建立创业支持制度。通过风险投资、创业援助、贷款担保等，完善支持创业的政策体系。其次，要加大对创业的投入力度，特别是在创业能力培训上，要增加财政支出比重。由政府主导、社会协同，全面提高创业者的创业能力。第三，要实施鼓励创业的政策，对于创业活动给予税收优惠和一定的补贴与奖励。第四，要支持中小企业发展，为全民创业提供平台。