调研报告简介

基地建设基本情况

主要特征及存在问题((一)两个特征 (二)两大矛盾 (三)五个问题)

形势分析

基本构想((一)发展思路 (二)发展目标 (三)发展措施)

对策建议(1.申请综合配套改革 2.理顺基地管理体制 3.建立生态补偿机制 4.均衡利益分配机制 5.倾斜配置煤盐资源 6.缓解基地瓶颈制约)

调研组成员

调研报告简介

为了加快能源化工基地建设，推进榆林跨越发展，贯彻落实第六次陕北能源化工基地建设座谈会精神，根据陕西省委《关于开展陕北能源化工基地建设若干重大问题调研的通知》要求，按照市委、市政府安排，市发展政策调查研究领导小组办公室抽调市发改委、市政府调查研究室、市委党校、基地管委会有关人员，组成调研课题组，就加快榆林能源化工基地建设进行了深入调查研究，现形成本报告。

基地建设基本情况

一、 榆林能源化工基地建设的基本情况

榆林能源化工基地是以矿产资源为依托，集资源开发与加工转化为一体，以发展能源化工产业为主导的能源化工基地。自从1998年经原国家计委批准规划建设以来，10年时间，大体经历了三个阶段：第一阶段为载体建设阶段(1998年到2002年)，设立了榆林、神府两个省级经济开发区，开展了规划编制、资源勘探详查、基础设施建设等工作，出台了各项招商引资、引进技术和人才的优惠政策；第二阶段为项目建设阶段(2003年至2006年)，开始大规模招商引资，按照“三个转化”的总体思路，“上大项目、大上项目”，引进和建成了一批重大能源化工项目、实施了配套基础设施和重大水源工程，初步形成“两区六园”的园区框架和项目布局；第三阶段为跨越发展阶段(2007年至今)，主要是以建设“国内一流、国际知名”的能源化工基地为目标，优化资源配置，创新发展方式，打造循环经济，推进跨越发展。

经过10年建设，能源化工基地初具形态。基地投资累计完成近1000亿元，极大地改善了交通、通信、供电、给排水等基础设施条件，形成了以煤炭、石油、天然气、岩盐采掘为基础，以电力、化工、建材为主导的产业体系。油气产品产出规模由1998年的46万吨油气当量，增长到2007年的1290万吨油气当量，翻了4.75番，占2007年全国油气当量的5.3%；煤炭产量由1998年的1688万吨，增长到2007年的11992吨，翻了2.78番，占全国产量的4.7%，初步确立了在全国能源化工产业发展中的地位和作用。形成了空中网络送电、地上公路和铁路运煤、地下管道输气的多层次立体式能源产品外输体系，榆林已经成为“西煤东运”、“西气东输”、“西电东送”的重要基地，向外输出能源初级产品10年累计达到：原煤37523万吨、原油1760万吨、天然气398亿立方米，油气折合4931万吨油气当量，油气煤三项折4.4亿吨标煤。

经过10年建设，“两区六园”格局基本形成。围绕集群化发展、园区化承载的思路，初步形成了“两区六园”的基本格局。榆林经济开发区，累计完成投入65亿元，2007年实现总产值8.1亿元，建成区每平方公里创造产值2.38亿元；神府经济开发区，累计完成投入215亿元，2007年实现生产总值50亿元，建成区每平方公里创造产值3.57亿元；榆神煤化工园区总体规划已批复，水源工程开工建设，神华陶氏煤化工、神华沙索煤液化两个项目正式启动可行性研究；榆横煤化工园区基础设施建设日趋完善，新兴煤烯烃DMTO、延长20万吨醋酸等重大项目已开工建设；府谷煤电化载能工业园区总体规划已批复，清水川、庙沟门工业集中区启动建设；绥米佳盐化工园区具备启动建设条件，已形成生产盐井4口，勘探盐井12口；定靖油气产能园区，已形成654万吨原油生产能力和150万吨加工能力，靖边煤油气综合利用产业园发展规划正式批复，延长集团150万吨甲醇项目即将开工建设；吴堡煤焦化园区确定了开发建设方案，落实了投资业主。

经过10年建设，“三个转化”已见成效。2007年，能源资源初级产品就地转化率约21.7%，其中，全市煤炭转化率为22.67%，10年累计转化量占到总采煤量的20.89%；石油转化率为25.28%，10年转化量占到总采油量的29.82%；天然气转化率5.45%，10年转化量占到总采气量的6.99%。2007年就地加工转化产品产量为：兰炭1015.7万吨、火电166.2亿度、原油加工量165.3万吨、精甲醇71.8万吨、电石111.2万吨、平板玻璃741.9万重量箱、聚氯乙烯20万吨。初步形成了以原煤—发电、原煤—兰炭—电石或铁合金、原煤—兰炭—煤焦油—清洁燃料油、原煤—甲醇—低碳烯烃、原煤—煤制油、原煤(天然气)—甲醇—醋酸或二甲醚等下游产品、原盐—烧碱、聚氯乙烯等循环型能源化工工业体系，正在探索走出一条科技含量高、经济生态效益好、自然资源优势充分发挥的新型工业化道路。2007年11月榆林市被批准为第二批国家循环经济试点市。

经过10年建设，区域经济带动作用凸显。按照“大煤田、大煤电、大化工、大载能”的高起点要求，引进国家级、世界级的大企业、大项目，促进资本、技术、人才向基地聚集，能源经济迅速崛起，带动了榆林区域经济社会跨越发展。榆林经济增长速度已连续六年位居全省第一，神木、榆阳、靖边跻身全省十强县，全市生产总值从1998年的63.51亿元增长到2007年的672.31亿元，增长了9.59倍，其中能源化工产业2007年拉动GDP增长86%；工业完成产值从1998年的34.57亿元增长到2007年的755.15亿元，增长了20.84倍，其中能源化工产业实现产值占到全部工业产值的99%；地方财政收入从1998年的4.33亿元增长到2007年的50.12亿元，增长了10.58倍，由全省第七位跃居第三位，2007年能源化工企业对财政总收入的贡献率达到70.2%。

可以说，在省委、省政府举全省之力的支持保障下，在“三个转化”总体思路的科学指导下，在规划先行和体制创新的有力推动下，经过10年建设，榆林能源化工基地已成为国内外知名企业和重大项目的集聚地、区域经济跨越发展的主要支撑点、陕西新的经济增长极、全国重要的能源输出地。

主要特征及存在问题

二、 榆林能源化工基地现阶段的主要特征及存在问题

榆林能源化工基地建设取得了有目共睹的成就，带动了区域经济社会的跨越发展，同时呈现出两个显著的阶段性特征、两大难以同时兼顾的矛盾和五个亟需解决的问题。

(一)两个特征

1.跨越发展

从发展速度看，榆林能源化工基地进入了跨越发展的新阶段。2007年能源化工产业共实现产值750亿元，较1998年翻了4.54番，年均增速达到42.75%；共完成投资180亿元，占全社会固定资产投资的40%，是1998年的12倍，“十五”以来年均增速达到31.8%；共实施重大能源化工重点建设项目26个、前期项目31个，项目实施数量是1998年的9.5倍；同时，以国华煤电一体化、兖矿煤制油、新兴DMTO、大唐MTP、陶氏煤化工、沙索煤液化等为代表的一批在国内外有知名度和影响力的项目都取得了实质进展，奠定了榆林能源化工基地应有的地位和未来可以预期的发展框架。因此，无论从反映发展速度的经济总量指标上看，还是从反映发展动力的投资规模和项目数量上看，都表明榆林能源化工基地已进入了跨越发展的新阶段。

2.资源驱动

从发展方式看，榆林能源化工基地还处于资源驱动的初级阶段。目前经济增长主要依靠工业，而就工业内部看，经济结构重型化、产业结构单一化，主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业，工业增长主要依赖于矿产资源消耗、环境资源消耗和能源消耗，资本和劳动力对工业增长的贡献十分有限。2007年全市重工业占全部工业总产值的99.4%，采掘业占全部工业总产值的68.8%，一次能源产量占到全部能源产量的87%(按标煤折算)。资源利用效率低下，主要表现出高投入、高消耗、高污染、低产出的“三高一低”粗放型经济特征，产业发展和增长方式仍未摆脱大规模开采资源——大量生产消费——大量排放污染的典型资源型地区发展模式，既造成资源浪费，又破坏了自然环境，更加大了节能减排压力。

(二)两大矛盾

1.基地建设与区域协调发展的矛盾

在基地建设过程中，由于开发体制、政策、主体等诸多因素，使基地经济不能很好地融入区域经济发展之中，形成中、省企业游离于地方经济之外的现象，既割裂了区域经济的整体性、协调性，也使当地群众不能充分享受到基地建设的发展成果。2007年，全市有1377个行政村尚未脱贫，占全市行政村的25.02%，贫困人口约50.2万人，在全省最多；城镇居民可支配收入8850元，是全国人均水平13786元的64.2%，全省人均水平10763元的82.23%；农民纯收入2621元，是全国人均水平4140元的63.31%，全省人均水平2645元的99.09%。解放50多年了，全市尚有110万人没有解决吃水问题；天然气大量开发外输的情况下还有4个县城的居民没有用上天然气；运煤专车几分钟一列，但榆林人进京至今还坐不上直通车。

2.资源开发与生态环境治理的矛盾

在资源大规模开发外输的同时，资源浪费、资源超采、环境污染、生态破坏等现象十分严重。2005年榆林输出资源总价值620亿元，而据估算修复当年造成环境破坏费用就需要98.8亿元。基地大规模开发已经引起地表塌陷超过60平方公里；导致地下水系破坏，地下水位下降，地表水断流，湿地面积萎缩，仅神木县境内就有10条河断流、20多眼泉井干枯，乌兰木伦河的河床被占去90%，全市湖泊由开发前的869个减少为79个；植被破坏、水土流失加剧，仅4条输气管线就破坏植被100多平方公里；工业“三废”污染日益严重，神木大柳塔镇大气中的二氧化氮、总悬浮颗粒和二氧化硫三项指标分别是开发前的4倍、17倍和24倍。大柳塔和活鸡兔两个现代化程度最高的煤矿服务年限已由设计的108年缩短为37年，榆家梁煤矿服务年限则由34年缩短为11年，210个地方煤矿保有储量只有24.6亿吨，平均开采年限9年，其中已有5个矿井因资源枯竭正在办理闭坑审批手续；煤炭资源开发利用率低，按2007年产量计，因回采率低下造成的煤炭资源浪费达到1920万吨；伴生矿床未实施立体勘探和开发，同样造成极大浪费。

(三)五个问题

1. 产业结构严重失衡

在以资源驱动为主导的基地开发模式下，产业发展不均衡，2007年全市三次产业的增加值之比为7.2∶74.7∶18.1，呈现出明显的一产弱、二产强、三产滞后的特点。基地建设中出现了“荷兰病”现象：即由于丰富而廉价的矿产资源开发，吸引了一个地区最优良的资本和最优秀的人才，从而对当地的制造业等其它产业形成挤压。目前在基地内部，以资源开发和一次能源生产为主，精细化工等能源化工下游产业发展严重滞后；在全市范围内，非能源化工产业逐步被边缘化，装备制造业、轻工业等产业迅速衰落，形成能源经济一支独秀、产业格局严重失衡。

2. 瓶颈制约不断加剧

土地、环境容量和水已经成为基地建设的主要瓶颈。榆林能源化工基地重大项目普遍用地面积大、环境容量大、用水量大，目前基地项目用地指标统一纳入全市调配范围，不仅建设用地日趋紧缺，而且征地手续繁杂，加之第一次土地普查中将部分荒沙地登记为林地，使土地审批程序进一步复杂化，项目征地手续办理时间过长，严重影响项目进度。同时，榆林能源化工基地重大项目环境容量刚性增长明显，以2005年为基数，环境容量已严重不足，对重大项目的审批造成很大影响。另外，按照规划建设的项目用水测算，2010年供水能够满足项目近期用水需求，但远期用水必须通过黄河调水从根本上解决。

3. 南北区域发展失衡

遵循依托资源布局的原则，以能源化工为主的企业聚集力相对较小，对城镇化的推进作用往往低于加工工业。而由于我市自身资源分布的南北差异性，进一步加剧了南北失衡。2007年，南六县经济总量为52.59亿元，占全市GDP的7.78%，人均GDP不到全市平均水平的30%；南六县财政收入累计达到1亿元，仅占全市的2%。可以预见，由于资源分布的不均衡性，今后5年甚至更长时间，南北县区经济总量差距还将拉大，对区域经济协调发展产生负面影响。

4. 地方参与开发不足

由于项目大型化的集中开发原则，使得中、省企业在初期首先占据了能源化工基地开发主体的地位，而在随后的大规模招商引资中又实行了内外有别的优惠政策，使得地方政府和企业受制于政策、资金、技术等因素不能真正参与到开发建设之中，形成了中、省企业和外来资本为主体的开发模式。中、省企业和外来资本大多占有面积最大、禀赋最好的矿产资源，优先保证供水，而地方企业则相形见绌。目前已经明确的煤炭资源分配总量为491.67亿吨，其中地方占有84.72亿吨，只占总量的17.23%。油、气资源则主要集中于长庆集团。这样的开发模式既让基地建设产生的巨大利润绝大部分流向市外，又使得地方政府和企业在基地开发中缺少应有的参与，制约了区域经济协调发展。

5. 利益均衡机制缺失

就利益的纵向分配而言，在政府、企业、居民三者之间，政府可支配收入的比重不断上升；在中、省、市三级政府之间，市级政府可支配收入的比重逐步下降，从2002年到2006年，全市上划中省收入占财政总收入比重由51.3%上升到69.1%(剔除免抵调减增值税)，留市县收入比重由48.7%下降到30.9%。就利益的横向分配而言，税收与税源背离问题严重，造成区域间不合理的税收转移。2007年榆林仅煤炭、石油、天然气三大类矿产资源，因总分机构和跨区经营造成的税收转移55.1亿元，因资源产品的非市场定价造成税收转移72.82亿元，本应体现为资源输出地的税收，反而流到了资源输入地。就省、市、县利益分配而言，也存在着管理职能交叉、行政区域交叉、职责权限交叉等问题，造成管理体制不顺、事权财权不统一，已经影响到重大项目的顺利推进。

综上所述，榆林能源化工基地建设中存在的主要矛盾和问题可以归纳为：生态环境脆弱，资源开发与环境保护同时兼顾的难度很大；区域经济落后，资源输出受益区外与就地转化致富当地同时兼顾的难度很大；地方参与不足，基地快速建设与区域经济协调发展同时兼顾的难度很大。直接原因是，资源占有及其方式造成资源价格与价值背离、现行税制及开发主体外埠化造成税收与税源背离、生态环境成本分担不合理造成环境保护的利益与责任背离，总之，是科学发展观以人为本的战略思想还未能得以完全体现。当然，所有问题都是发展中的问题，既有发展不足的问题，也有发展不当的问题，这都需要依靠解放思想、科学发展去解决。

形势分析

三、 榆林能源化工基地面临的形势分析

(一) 全球能源供应形势给基地建设带来难得的机遇

在全球能源供应持续紧张和经济发展对能源化工产品依存度不断增高的大背景下，能源化工产业显示出广阔的市场前景，使得榆林能源化工基地建设迎来了难得的发展机遇；同时，在国际能源价格持续居高不下的形势下，煤炭资源的经济替代性上升，煤化工产业的技术可行性和经济合理性日益显现，给能源化工产业特别是煤化工产业带来前所未有的发展机遇，必将使以煤为基础的榆林能源化工基地战略地位进一步凸显。而由于国际能源市场价格形成的复杂性，给基地建设也带来很大的潜在风险和不确定性。

(二) 鄂尔多斯盆地开发给基地建设带来更大的竞争

鄂尔多斯盆地已查明的煤炭资源储量占全国的39%，蕴藏的能源资源约占全国的35%以上，能源调出量占全国能源调出量的一半以上，国家13个大型煤炭基地中有6个与鄂尔多斯盆地有关。随着国家能源战略调整，鄂尔多斯盆地正在作为21世纪我国最重要的能源基地进行整体规划和开发，这也将榆林能源化工基地纳入和提升到了国家的层面，有望在资金、政策、项目等方面获得更大支持。在同一个规划体系下，与盆地内周边地区相比，虽然我市资源富集程度更高，组合配套条件更好；但周边地区或者如内蒙、山西能源化工产业起步较早、经济实力较强、距离主要目标市场更近，或者如宁夏内部重视程度更高、推进力度更大，特别是鄂尔多斯，经济总量、知名度和综合竞争力都超过我市。因此，在带来巨大发展机遇的同时，鄂尔多斯盆地内周边地区在项目审批、水资源、环境容量以及市场、人才等方面都对我市能源化工基地建设带来严峻挑战和更大的竞争。

基本构想

四、 榆林能源化工基地加快建设的基本构想

(一)发展思路

在科学发展观指导下，以打造“国内一流、国际知名”的能源新都为目标，按照“跨越发展、有序开发、循环利用”的总体要求，坚持区域化布局、项目化策划、集群化推进、园区化承载、生态化导向、市场化运作的发展模式，以煤、盐开发转化为主导，形成煤液化、煤气化、煤焦化三足鼎立的煤化工格局，发展以岩盐开发和盐化工为主导的盐业经济，培植装备制造业和现代服务业，打造能源化工、装备制造和现代服务三大产业集群。

1.坚持“四个原则”。即坚持就地转化、项目带动、循环经济、协调发展原则。

2.搞好“四个转变”。即搞好能源等矿产资源采掘向能源矿产资源深加工转变，大规模招商引资向招商选资和加快推进现有项目转变，依赖外来资本为主向引导扶持地方经济自主发展转变，依靠能源产业强市向依靠能源产业富民转变。

3.实现“四个创新”。即实现资源开发利益分享机制、矿区采空区群众利益补偿机制和生态环境修复机制创新，资源配置机制创新，园区管理体制创新，能源化工产业和循环经济关键技术创新。

4.促进“四个协调发展”。即促进能源化工基地与配套的装备制造业、现代服务业协调发展，能源化工基地与特色农业基地、区域中心城市协调发展，能源化工基地与生态环境协调发展，能源化工基地与区域经济社会协调发展。

(二)发展目标

到“十一五”末，建成1.5亿吨原煤、1000万吨原油、120亿立方米天然气、100万吨原盐、100万吨煤制油、600万吨甲醇、2000万吨兰炭、100万吨聚氯乙烯的生产能力和800万千瓦电力装机容量，原煤就地转化率提高到40%以上，单位生产总值能耗年均降低4%，形成能源化工、装备制造和现代服务三大产业集群，建成全国循环经济示范基地、国内最大的煤化工基地和2l世纪重要的能源接续基地。

(三)发展措施

1. 立足于大，打造实力基地

按照大区域布局、大集团引领、大项目支撑、大集群推进、大生态建设的总体要求，加快推进项目建设，全面优化区域布局，着力解决瓶颈制约，打造基础设施完善、区域布局合理、项目有序推进、比较优势明显的实力基地。

加快推进项目建设。抓好前期项目的准备工作和在建项目的推进工作，继续推行“一个项目、一名领导牵头、一个班子服务，一个部门负责，一套实施方案管理”的“五个一”工作机制，健全和完善重大项目市级领导包抓制度、特派员制度和建设情况月报制度等7项制度，切实提高协调服务水平。2008年，要确保完成基地建设投资265亿元，兖矿煤液化、榆横电厂、延长150万吨甲醇等20个项目顺利实施；到2010年，应确保陶氏煤化工、沙索煤液化、大唐MTP、绥德40万吨纯碱等一批在国内外具有影响力的重大项目开工建设。

全面优化区域布局。借鉴世界级大型化工园区产品项目、公用辅助、物流传输、环境保护和管理服务“五个一体化”的先进理念，把产业布局、项目布局与园区建设结合起来，突破现有的县区界限，推动产业向集群迈进、项目向园区集聚、园区向板块发展，按照板块性、统筹性重新谋划大的区域。首先，扩大榆横、榆神两个煤化工园区规划范围，实施“两区带两园”模式，统筹考虑项目布点、产业布局和增值园区、绿化缓冲区的规划，重新划定园区四至界限，实行板块化发展。其次，在积极推进相关园区规划及区域环评批复的同时，加快园区进场道路、电网电源和渣场、污水处理厂等配套基础设施建设，提高园区承载能力。

着力解决瓶颈制约。水资源方面，坚持开源与节流并重的原则，确保王圪堵水库顺利开工、按时建成，积极开发天桥岩溶水、黄河漫滩地下水，认真研究地下水适度利用方案和各园区水资源平衡方案，抓紧实施黄河引水工程；尽快提出节水规划，严格控制项目水耗，探索水权置换的可行性，研究解决节水的管理机制和体制，实现水资源配置的最大化；加大水资源勘察工作，充分利用能源化工基地北纬38度以北地下水勘查成果，尽快开展北纬38度以南地下水资源勘查。土地方面，开展土地性质调整工作，研究林地退出和建设用地置换的途径和方法，争取园区项目用地指标单列，确保重大项目建设用地。环境方面，严格执行相关法律法规，把好项目准入门槛；加紧建立生态补偿和修复机制；积极争取省上调配主要污染物排放指标。交通方面：加快府—商高速公路府谷至神木段可研报告编制和榆林至绥德段的立项工作，争取启动榆林—太原高速公路榆佳段前期工作，完成大保当至神木北站铁路专用线前期工作，开工榆横煤化工区铁路专用线及绥德铁路枢纽工程。

2. 着眼于强，打造效率基地

依靠科技进步，转变发展方式，以最少的资源消耗、最小的环境成本，获得最大的经济、社会和生态效益，打造具有自主创新能力、拥有核心竞争力、“国内一流、国际知名”的效率基地。

增强自主创新能力。加强科技创新体系建设，广泛引进先进技术和科技人才，不断加大科技创新投入，着力扭转依靠消耗资源支撑经济增长的格局，把强化科技创新能力作为基地跨越发展的重要动力。进一步加强重点领域和关键环节的技术创新，不断提高煤炭回采率、油气采收率和资源综合利用效率，逐步掌握煤气化合成甲醇及制烯烃技术、洁净兰炭生产与资源综合利用成套技术等煤化工核心技术，引进成熟的煤间接液化技术，开展保水采煤、二氧化碳减排等技术的研发工作，建成一批大型煤电一体化、煤间接液化、煤气化制甲醇及MTO、煤焦化、盐化工以及资源综合利用等标志性工程，全面提升榆林能源化工基地的核心竞争力。

做大做强煤盐化工。依托丰富的煤、盐资源，发挥集聚效应，做大做强煤、盐化工产业。煤化工产业要重点发展百万吨级的生产装置，到2012年建成400万吨煤制油、1500万吨煤制甲醇和2500万吨兰炭的产能，形成煤液化、煤气化、煤焦化三足鼎立的产业格局，甲醇、兰炭占到国内市场近一半的份额，成为我国最大的煤化工基地。盐化工要充分发挥低成本的价格优势，重点发展三十万吨级以上的生产装置，形成规模效应，纯碱、聚氯乙烯等产品要占据相当的市场份额，在一定区域内起到主导作用。

调整优化产业结构。根据保量保有煤电产业、深度提升载能产业、做大做强化工产业、同步发展相关产业的思路，进一步优化产业结构。一是大力发展兰炭、精细化工产业。做大做强兰炭产业，积极推进兰炭行业准入条件的制定和出台，争取兰炭产品取得国家产业政策认可；支持兰炭产业健康发展，组织专门力量，开展适合榆林煤种特点的焦化工艺研究与开发；设立兰炭产业技术创新基金。大力发展精细化工产业，延伸以基础化学原料为核心产品的精细化工产业链，尽快编制能源化工增值园区总体规划，加大技术研发和技术引进力度，推进以甲醇为原料的精细化工产业发展。二是大力发展非能源化工产业。大力发展现代特色农业，探索建立工业反哺农业机制，用工业园区的建设理念，打造现代特色农业示范园区。大力发展装备制造业，积极争取省上制定财税、土地、技术等方面的特殊政策，促使关中装备制造业加速向榆林转移；在能源化工基地建设中，留足空间，优先供地，设立装备制造业发展专项基金。加快发展金融、物流等现代服务业，研究二、三产业联动的发展战略，特别是与能源化工基地相匹配的现代服务业发展战略；组建地方商业银行，研究以地方资本为主的投资机制；建立中小企业担保体系。

3. 落脚于好，打造和谐基地

创新体制机制，建立高效的园区管制体制、均衡的利益分配机制和合理的生态恢复补偿机制，大力发展循环经济，切实加强节能减排，形成共建基地、共享成果的良好局面，打造损耗少、效益高、污染小、生态好、实惠多的和谐基地。

营造绿色生态基地。一是尽快建立生态补偿修复机制，积极争取开征可持续发展基金，加快采煤沉陷区的综合治理。二是以建设国家循环经济试点市为契机，大力发展循环经济，制定产业项目循环经济准入门槛，确保节能减排目标的实现。三是建立“开发一块、绿化一片”的机制，设立项目绿化指标，项目之间建设绿色分割带，园区之间建设生态缓冲区，基地内建设生态保护区，打造天蓝、地绿、水清、人和的绿色生态基地。

理顺基地管理体制。为了有效克服目前能源化工基地建设中存在的市县矛盾、企地矛盾以及两个省级经济开发区发展空间严重不足的问题，应借鉴天津滨海新区的管理模式，尽快理顺榆林能源化工基地管理体制，将基地管委会从目前的议事协调机构转变为实体管理机构。在基地管委会的统一领导下，两区带两园，四园同启动，对能源化工基地主要园区实行封闭运行、统一管理、独立开发，并赋予土地、规划以及项目审批等相应权限。在具体运行过程中，一是财政收入向县区倾斜、向民生倾斜，妥善解决省、市、县利益分配的问题；二是集中财力，加快园区基础设施；三是积极争取省上有关部门适当下放权力，达到事权集中、管理统一、效率优先。

创新资源配置机制。矿产及水、土地等资源的配置，已成为当前基地建设的热点问题，合理配置资源，将是推进基地建设健康有序发展的关键。要制定规范的资源配置管理办法，全面推行资源配置市场化；同时，进一步加强已配置资源的后续管理，确保已经配置的资源真正用于转化。在有条件的园区，积极探索转化项目资源配给集中化，按照园区一体化的要求，对同类项目实行资源集中配给，实现项目布局科学合理、资源供给有效保障、物流工艺最佳设计。

设立项目准入和退出机制。准入方面，要严格按照国家产业政策，适当提高准入门槛；对基地重大项目，应有生态治理、循环经济、资源转化以及本地用工率等硬性规定；配置矿产资源的项目原则上应股权分置，由本地企业参与开发。退出方面，积极探索长年无实质性进展项目和未按要求实施项目的有序退出制度，试行新建重大项目由业主和基地管委会签订协议进行约束和管理的方式。

构建基地与区域经济协调发展的互动机制。一是建立能源化工产业促进非能源化工产业发展的机制，加大转移支付力度，给予非能源化工产业资金、用地等方面的扶持。二是探索建立基地和谐发展的共生体，研究园区封闭运行的社会化管理模式，妥善解决失地农民生产生活问题；积极协调项目业主履行社会责任，发展当地社会事业；平衡各种利益关系，建立政府、企业、群众良性互动的运行机制，促进能源化工基地与区域经济协调发展。

对策建议

五、推进榆林能源化工基地建设的对策建议

为了使榆林能源化工基地发展过程中的矛盾和问题得到妥善解决，实现跨越发展，需要在政策等方面给予大力支持，为榆林能源化工基地建设注入新的活力。

1.申请综合配套改革

国家综合配套改革试验区是国家为进行包括经济改革在内的一系列综合配套改革试验而选定的地区，在制度创新等方面有先行先试的优先权，是我国现阶段深化改革开放的前沿阵地。国家综合配套改革试验区也被视为新的“国家级特区”，综合配套改革方案已成为当下最具含金量的政策，取得综合配套改革试验区给一个城市一个区域带来的利好是极其深远的。榆林是全国唯一获批的能源化工基地，煤、油、气、盐资源富集，矿产资源开发已成为区域经济的主导，是典型的资源型地区；榆林又处在大开发、大建设的前期，存在资源开发与生态破坏、税收与税源背离、基地建设与区域经济协调发展等各种矛盾，在资源型地区具有非常明显的典型性。建议积极争取国家将榆林列为资源型地区可持续发展综合配套改革试验区，在鄂尔多斯盆地能源圈中抢占先机，对国内众多能源化工基地和同类的资源型地区起到改革试验示范作用。

2.理顺基地管理体制

为了理顺各方面关系，提升管理水平，加快能源化工基地建设步伐，借鉴天津滨海新区的管理模式，

建议：

①将基地管委会从目前的议事协调机构转变为实体管理机构，明确管辖范围，赋予管委会土地、资源勘探、规划以及项目审批等相应权限；

②调整园区规划范围，重新划定四至界限，赋予相应事权和职能。

3.建立生态补偿机制

目前资源开发补偿机制尚未形成，“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则被悬空，资源的开发利用者没有承担环境成本，导致治理经费难以落实，经济发展与环境资源之间的矛盾日趋尖锐。要尽快开展基地建设对生态环境影响的勘察评估工作，提出全面、科学的生态环境治理措施和方案。

建议：

①按照国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，通过省人大制定榆林能源化工基地资源与环境管理条例，出台矿区沉陷、“三废”污染等治理补偿办法及细则，改变现有采矿企业成本核算制度，将生态环境治理与生态恢复费用列入企业的生产成本，建立生态环境补偿机制；

②争取国家同意榆林与山西一样开征20元/吨煤的可持续发展基金、10元/吨的矿山环境治理恢复保证金、5元/吨的煤矿转产发展基金。

4.均衡利益分配机制

一是适当提高资源税税额标准。榆林目前煤炭、石油、天然气等资源税与国内其他地区相比明显偏低，按照国家现行标准仍有较大提升空间。

建议：

①争取国家尽快改革资源税，将计征依据由现行的从量计征改为从价计征；

②在计征依据未改之前，调整榆林资源税税额，原煤调整为5元/吨，原油30元/吨，天然气15元/千方。

二是按照税收与税源相一致原则，解决能源输出企业营业税转移问题。

目前榆林天然气管输营业税均由输入地收取，神华和长庆两大集团以及延长集团所属四个采油厂和一个炼油厂所得税全部缴入企业注册地，造成税收向区外、省外转移，这对资源输出地显失公平。

建议：

①向国家提出适当提高榆林市、县所得税分享比例；

②按照税收与税源一致原则，协调改变纳税地点，将市内天然气管输营业税纳税地点确定在资源输出地；

③要求神华、长庆、延长集团在榆林设立全资子公司，按照实际生产经营情况在当地照章纳税。

④向国家提出建立“资源输入地区向资源输出地区补偿的机制”。

三是督促神华集团补缴煤炭价格调节基金。

我省煤炭价调基金征收使用管理办法于2006年9月施行，目前地方煤炭生产企业征收工作进展顺利，但神华集团神东公司未能执行，2007年若按在榆境内生产销售6000万吨原煤计算，少缴价调基金15亿元。

建议：

①与国家有关部委及神华集团总公司协商解决神东公司应缴我市煤炭价调基金的解缴入库问题；

②通过省人大立法，形成地方法规，确保煤炭价调基金顺利征缴。

四是恢复神朔铁路营业税纳税地点。建议向国家争取将财税〔2008〕13号规定的陕西、山西按里程分税方式恢复为按营业税暂行条例规定的全部税额在机构所在地陕西神木缴纳。

5.倾斜配置煤盐资源

榆林境内石油、天然气的探、采矿权，基本上被中石油登记，煤炭和盐资源是当前基地建设中实现转化利用的主要资源。

一是煤炭资源地方占有量太少。

建议：

①将大井田边角地带和上部火烧层残留部分等不具备集中开采条件的煤炭资源，交由地方政府二次规划开采；

②落实以榆天化为主的地方骨干企业转化项目的煤炭资源配置问题；

③在配置煤炭资源时能够对地方企业和外来企业同等对待，外来企业必须在当地注册，并吸收当地资本入股；

④省上新批探矿权和配置矿产资源时，在地方政府履行前置审核手续，以便属地管理和协调配合。

二是岩盐资源。

以岩盐开发启动我市南部县工业化进程，发展盐化工已形成共识。为了进一步摸清盐资源蕴藏情况，建议由榆林承担盐资源的普查勘探工作，并给市盐田勘探公司办理有关岩盐田的探矿权；同时，从政策、资金和技术等方面，积极支持榆林搞盐田勘探开发，大力发展岩盐开发和盐化工。

6.缓解基地瓶颈制约

一是调配主要污染物排放总量。2005年全市工业总产值只有2007年的52%，经济总量只有2007年的63%(可比价)，当时基地大部分项目还在规划阶段，污染物排放指标很小。根据目前规划建设的项目测算，到2010年全市污染物排放总量将在2005年的基础上翻一番。因此在完成二氧化硫和化学需氧量“双削减”的前提下，新上项目基本没有环境容量。建议对榆林主要污染物排放总量进行调配，适当增加总量指标，并在今后审批重大项目时，依照环评报告书批准的指标，同步下达相应的污染物排放总量。

二是尽快启动黄河引水工程。采兔沟、王圪堵、朱盖沟水库等水源工程建成后，虽能解决近期能源化工基地用水问题，但从长远考虑，还远不能满足全市需水量，更谈不上对基地建设的保障。建议抓紧黄河引水工程，推进各项前期工作，协调国家批准“引黄入榆”工程，适度开发利用地下水。

三是增加建设用地指标。“十一五”期间榆林需新增重大项目建设用地超过50平方公里，仅2007年项目建设用地就达到1万亩，而省上下达全市的工业用地指标不到5000亩，2008年全市重点项目用地需求将达到1.7万亩，远远不能满足用地要求。

建议：

①给予适当政策倾斜，将榆林能源化工基地建设用地指标计划单列；

②对产业调整中关小上大的兰炭、小煤矿等项目用地实行用地指标置换；

③取得中、省核准、备案、审批的项目，在土地预审上报省上后，允许先行开工建设；

④在这次土地普查中，将基地规划区内原登记为林地或宜林地的荒沙地，变更为荒沙地性质。

四是构建综合交通体系。交通运输仍是制约能源化工基地做大做强的重要因素。建议进一步加快铁路、公路、航空等综合交通体系建设，重点实施榆横、红柠、大保当至神木北等铁路支线、绥德铁路枢纽工程和榆神、榆绥、神府、榆佳等高速公路以及沿黄公路，加快建设榆林航空港。

调研组成员

课题组组长：艾保全

副组长：乔李平

成 员：张小平 马富泉 杨 扬 郝维林 冯 磊 葛丽霞 曹 航 白景中