清光绪十三年（公元1887年），冯子材率兵来海南岛“平黎”后，设立“抚黎局”，作为统一管辖黎区的最高机构，下设总管、哨官、头家等官职，任用黎族内部原来的公众领袖，通过他们层层统治黎族人民。这种统治方法一直沿用至中华人民共和国成立之前，不同者只是官职名称的更改而已。公元1884年到1889年间，张之洞任两广总督。他在主持中法战争的同时，鉴于海南战略位置的重要，开始关注海南岛局势及黎族地区的治理工作，提出并实施了一系列方策。1886年11月，张之洞制定《抚黎章程》12条，《章程》规定“剿除乱黎，招抚良黎，渐被冠裳之化”，并于1887年2月上奏朝廷。张之洞的治黎方策，大都是靠冯子材在海南付诸实践。

冯子材从越南撤兵回国后，“奉旨”督办钦廉一带防务，并会办广西一带防务，重点对付法国对西南边疆的侵略。光绪十二年（公元1886年）七月，张之洞奏准朝廷，派冯子材率部两千余人赴海南岛，镇压黎族人民起义，“抚黎”、“治黎”。

冯子材来后，首先在军事上实施“少镇压、多抚黎”的政策，诸峒震慑，“收抚黎众十万人”。

其次，“开通十字大路”，以历代征黎不到之处五指山腹地水满峒为开十字大路中心点。由乐安营经毛阳、水满、什万至太平营的岭门市，开通乐太大路；从宝停营经文化市、毛祥、水满、红毛到达薄沙营，开通宝薄大路。

选择要地设立机构，“以黎制黎”，在海口、兴隆、陵水、南丰、崖州设电报局五处，互通情报。将黎峒机构改革，置岭门、南丰、悯安抚黎局三处，于抚黎局之下设黎团总，管辖黎境。在黎境各地，以三峒或六峒为一团，团总之下有总管，管辖全峒，三甲为保，三排为甲，十户为排，所有排长、甲长、保长、总管都由黎族头领充当。

复次，鼓励开发黎区，发展黎族经济。开挖矿山，“黎汉均享其利”；垦荒造田，三年之内不收赋税，救济黎人生产工具。

最后，开化黎民，以客（汉）带黎。冯公把一部分客人带入黎峒，在水满、大旗、文化市等地定居至今。客人老大哥懂生产技术，教示黎民从“刀耕火种”走上以犁耙耕田种稻；设立义学，教黎子弟。在太平峒（今吊罗山乡）、水满峒等地设义学馆，俗称“冯公学馆”，延师教育黎族子弟，实可说是五指山腹地黎人文化的发源地。“公馆村”“公馆市”之地名也由此产生。世代“刻木记年，结绳记帐”的黎人跨入使用文字的行列。

民国二十一年八月改“抚黎局”为“抚黎专员公署”，加强对黎族地区的统治。民国二十四年广东省政府把黎、苗族居住的五指山区划分为白沙、保亭、乐东3县，推行乡保甲里制。