仝志辉，1970年9月生于河南焦作，现为中国人民大学农业与农村发展学院副教授。主要从事乡村政治、乡村治理和农村民间组织的研究，发表多个论著。

人物生平

主要著作

主要贡献(关于土地流转 土地流转功能 中国现状 土地流转将促进乡村基层管理体制转变 户籍制度改革要打破部门利益 城乡统筹关键是保障农民长远利益 加快土地流转需要建立利益汇集机制 贫困村村庄公益还需投入 综合合作体系与城乡统筹 部门利益与地方政治)

人物生平

仝志辉于1993年毕业于中国人民解放军南京政治学院，开始在空军第一航空学院任教。1996年至2002年在中共中央党校就读获法学硕士和博士学位，中央党校就读的博士生导师为江流教授。2002年底到2005年4月在清华大学公共管理学院做博士后研究。1996年至今，在多个省区的农村做实地研究。曾为中国-欧盟村务管理项目研究培训专家，香港中文大学中国研究服务中心访问学者，《乡村中国观察》电子期刊主编。

主要著作

著有《选举事件与村庄政治》（中国社会科学出版社）、《村委会选举与村庄政治》（中国农业出版社）《乡村关系视野中的村庄选举》（西北大学出版社）等书，合著《农村民间组织与中国农村发展》、《中国公共管理案例》等多部著作，发表论文逾百篇，其中包括《中国社会科学》《社会学研究》《战略与管理》等重要期刊。

主要贡献

关于土地流转

30年前，农村改革从小岗村开始，“包产到户”的联产承包责任制令小岗村“一年越过温饱线”，但也“20年没过富裕坎”，30年后的今天，小岗村又在进行着一场自发的土地经营变革。全村60%的土地实现了向粮食、葡萄、蘑菇、花卉等种植大户流转、集中，土地对农民生活的保障功能正日益减弱，非农收入已成为小岗农民收入的重要来源。站在改革开放30年的节点上，如何看待小岗村新一轮的土地流转，中国农村目前现行的联产承包制度为什么要坚持，又有什么需要完善的地方？仝志辉：30年前的包产到户，克服了人民公社时候的一些弊端，又在人民公社时代投入的基础设施建设上，使农业生产得到了较快的发展。但是单家独户干，在技术服务，市场信息，以及怎样和市场实现一个最终的链接上还存在很大困难。同时在这个过程中，我国工业化和城市化在发展，所以出现了农村剩余劳动力的转移，土地流转在这个历史过程中发生是一个必然现象。小岗村60%土地实现流转，主要有两个方式，一个是农户之间自发自愿的流转，这个是一直在发生的。到后期通过政府行政手段和集体经济组织内部的协商，现在也在进行流转，比如说小岗村集中建葡萄园，双孢菇的基地，还有养猪的基地，这些都是由集体向农户出面租土地，也实现流转。

土地流转功能

土地流转的功能是很大的，一定程度上实现规模经营，节约生产成本，相对原来的单户小农来说，还建立了市场价格优势。但是我们要看到，土地流转的基础仍然是家庭承包制。

和讯网：所以联产承包责任制还是要坚持。

仝志辉：对，没有明确的农村土地使用权，这样一个流转过程不可避免就是对农村利益的剥夺。第二个，土地流转不应该被误读为私有化的先声。这个意思就是说，流转后的土地收益，原来农户还有机会享受，不是说实现了所有权的转移。这个也要明确，这恰恰是当前争论的热点。

和讯网：从你本人长期的农村调研来看，现在农村土地流转情况如何？

仝志辉：土地流转一直在发生，但是政策层面确实没有大的促进，尤其是全国统一的政策。虽然基层这些都在发生，各种土地流转的自主创新形式都有。但是如果现在中央层面上有新的，统一的表达的话，我想对各地的实践会产生推动。因为土地流转不完全依照一个经济逻辑，它还有一个行政体制内部的推动和政绩的追求问题。

和讯网：你认为土地流转在具体操作过程中，什么方式更为可行一些？

仝志辉：这牵涉到我们怎么看待中国农村的基本经济制度。家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是应该一直坚持的，是符合中国国情的。

中国现状

中国人多地少，农民多、地少，要使每户都有基本的生存保障，社会福利的保障，就必须均分土地，而且要以户为单位来承包经营，这是基础。

第二个，均分土地以后，农户自己不能解决和市场对接问题，所以必须要有一个统一经营的层面。现在中国农村发展要解决的问题仍然是在统和分的结合，在现在应该有新的方式和办法。

在三农问题研究的90年代后期，说农民的组织化，现在可以更加明确的说是农民的合作化，或者叫农户经济的合作化，这是中国农村发展所迫切需要解决的问题。我觉得合作化可以把我们现在讨论的土地流转，现代农业，农村城镇化，这些问题可以串起来，使它得到解决。我们应该追求制度创新的主线，应该是农户经济的合作化。

土地流转将促进乡村基层管理体制转变

和讯网：国庆前，胡锦涛专门去小岗村考察，当场表示，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此话怎么理解？是不是代表着政策将主导农村生产模式从小农经济到规模化农业的转变？而农民对土地将会有更多财产处置权？仝志辉：我觉得这个政策走向还是集成了过去三十年改革的成功经验，一个是要确定双营经营体制是农村政策的基石，不能突破这个，这是我们应该坚持的方向。怎么更好的保障农民的土地承包经营权，同时促进统一经营层次这方面的多种探索，促进统分的有机结合上要有更好的制度设计，土地流转和适度规模经营，我觉得应该从这个角度理解。

第二个，城乡统筹发展要有更加切实的政策。要求政府在城乡各方利益的协调上有相关制度设计，确保城乡统筹政策能够真正推行。

和讯网：土地流转的完善，进而将改变农村的生产方式和生活方式，具体到现有的村镇基层管理模式，是否也要做相应调整？

仝志辉：现在组织模式的调整，撤乡并镇，合并村庄，很大程度上还是从节约行政成本，减轻农民负担这个角度设计的。以后如果土地的调整要成为将来农村经济体制调整比较中心的内容，就意味着这种组织体制的设计要更加依赖经济组织方式的调整来设计。

其实现在已经有一些跨越乡域，村域，包括跨越县域的一些合作经济组织，这些组织将来他如果内在和土地制度的改革结合起来，其实也意味着农民在社会管理上，你属于某个村某个镇，但是你在经济利益实现上，你是属于一个合作经济组织的，属于一个农村合作协会，属于一个农民合作社，这个合作社不一定按照现有村镇的形式来隶属。

和讯网：就是说整个的出发点会变，会从行政角度转到经济社会层面。

仝志辉：或者说行政层面，要以经济社会层面的考虑为基础，两种考虑要叠加在一起，来构筑治理的组织体系。

户籍制度改革要打破部门利益

和讯网：有专家曾说，中国每四户农户，只要保留一个种地就可，其他三户都应该进城务工。随着土地流转的加快推进，必然造成大量的农民进城，9号召开的十七届三中全会将农村改革确定为会议主要内容，城乡统筹发展也将是焦点之一，而城乡统筹改革难点在于现行的土地制度和户籍制度，如何保障进城农民享受相应的城市居民社会保障制度，也将反作用于土地流转的推进程度，目前来看，单靠统一城乡户口登记制度，并不能完全改变我国城乡二元经济结构的现实，我国城镇和农村经济社会发展不平衡的现状还将长期存在，与之相应的社会管理以及公共政策的差异也将长期存在。在此前提下，中央和地方应如何推进户籍制度改革？

仝志辉：具体的我没有研究。我觉得户籍改革中央要出精神、出方向，地方要出具体政策。中央要以地方为主，因为中国的区域差异特别大，政策的后果很大程度上由地方来承担，或者是地方来支付制度变革的成本，要试点各个区域不同的模式，不要全求一律。首先地方要主导，哪一类部门主导呢？我觉得这个要多部门协调，要打破部门利益。

表现在你这个政策不能是单方推进，别人不配合就变成形式了。比如说公安部门推动的户籍改革，就业、教育上对农民工、对城市移民的权利没保障的话，没有意义。你就业、教育这方面改了，相应的社会管理方面，比如说居委会选举、业委会选举之类的，这些基础设施组织上的政策参与如果不能保障也没有用。

和讯网：也会有不安定的因素。

仝志辉：对，所以要使这种户籍制度改革以及相关问题影响的层面相互配合，要有一个多部门协调的机制。这方面也不应对部门的合作效果有过多的期待，其实还要尊重更加基层一些的制度创新，在户籍改革中也应该吸取。

城乡统筹关键是保障农民长远利益

和讯网：耕地间的土地流转似乎问题不大，大家关注的在农村建设用地，如果“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”，将农村建设用地与城市建设用地统筹管理，平等视之，一方面会大大加速农村的城市化进城，但另一方面，会不会带来新一轮的房地产开发热？进而造成对农村建设用地的侵占？土地流转的权力应该在农民手中，这点大家都有共识，但如何防范在具体操作中，村集体、地方政府可能出现的越权行为？

仝志辉：这个涉及到政治权利、公民权利的问题。我觉得现有征地制度必须改革，更多的要约束政府权利，在确定什么地该征，地价怎么确定，这些方面要有更大范围的参与。这个参与不仅是农民的，也包括市民的。当然非农建设用地一个是房地产，还有一些公共用地。房地产这一块的问题更多，公共用地上，你不能以公共用地的名义侵害农民的利益，主要在耕地补偿这一块。另外，什么是公共用地？现在很多地方政府自己定义，这种公共用地的定义一方面不能够代表多数市民的愿望。第二，还侵害了后代的利益。这个对公共利益要进行严格的界定，这个必须经过一个民主程序来确定。包括你征了以后你怎么建，建什么用途，都需要民主的政治程序来决定。

和讯网：这会是一个非常漫长的过程，如果说这个政策将快速推进的话，相关配套制度跟不上，可能会出现更多的弊端。

仝志辉：对，如果我们要一种集中的决策模式，很容易带来不能适应各地情况，而且鱼龙混杂，各种势力从中攫取自己的利益。但是一些明显有利的措施，比如说城市建设用地增加，要复垦耕地，或者对你农村建设用地进行约束等等，这种其实是中央管地方的办法，是上级约束下级，这个有短期的正面效果。为了确保耕地不断被侵占的恶性发展的趋势，短期内是有效的，就是必须坚持。而不能在坚持这些制度的时候还有一些讨价还价，这样就可能使最后的局面不可收拾，耕地减少的速度过快，将来想弥补都来不及。所以要有一些短期应急的政策坚决执行，同时在这个基础上再来谋划长远的政策。

和讯网：从重庆的城乡统筹综合配套试验改革试点来看，重庆政府分别在户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等层面做了相关综合配套推进，您如何看待重庆的试点改革经验？如果在全国范围推进城乡统筹综合改革，还应该有哪些相应的政策法律支持？

仝志辉：我觉得他们触及到了城乡统筹配套改革的各个层面，从单个改革来说肯定也是有一些新的思路和办法。但是这个效果应该落实到哪呢？不能说把农村拉进来以后城市发展更快了、GDP增长更快了，这个不能作为城乡统筹改革最重要的成果。同时要看农村的发展是不是得到了促进，而且关键是说农民的长远利益有没有得到保障。因为城乡统筹发展绝对不意味着消灭农村，也不意味着消灭农民，一个健全的城乡关系肯定是要有农业、农村在，就是说城乡之间的良性关系有没有建立，这个良性关系目前是农民弱势、农村衰败、农业有危机的情况下，就是需要看在促进农业可持续发展上、促进农民福利全面实现上、促进农村的可持续发展上政策有没有真正见到效果。

既要从统筹的角度考虑，同时也要从农村内在的组织制度建立上考虑。比如说你现在通过土地换社保，把农民转成非农民了，但是他长远就业前景不明朗，或者说他根本就不适合进行非农就业，他只能成为一个城市低收入者，这样的统筹是不成功的。所以我觉得探索的核心还是要在农村地区有一个更多的服务于多数农民，而且内在有增长潜力的制度，就是说有增加收入潜力的制度，这个制度其实就是综合农协的制度，以兼业小农为主的由国家介入的提供多种服务的农民合作体系，这个应该成为农村改革的一个目标。

加快土地流转需要建立利益汇集机制

和讯网：我注意到，你以前也提到农村合作体系需要有类似日韩台综合农协一样的组织形式，但为什么这种组织多年在中国一直在试验，却发展缓慢？

仝志辉：这与我们对综合农协的理解不到位有关，它应该是一个半官方的组织，需要国家支持，另外，它的身份又不能完全是一个行政体制，它要具有某种官方赋予的权威权力，它是一个特殊的社会团体、特殊法人，应该是具有某种公权力的组织。但是在这方面我们的认识一直不到位，是非此即彼的思维。第二，是国家各部门的利益阻碍这个组织的出现，其实各地有很多试点在县级、市级都组织过这个，就是看到单个的专业合作社是发展不大的，不可能有覆盖面更大的效果，就是建立综合农协。

贫困村村庄公益还需投入

在许多贫困村，种粮只能解决温饱，村民无力对村庄基础设施建设进行投资，用于增收的养殖业也面临着巨大的市场风险。2010年提案建议：1、国家进一步加大扶贫资金整村推进的力度，不求村庄数量，只求实际扶贫效果，切实加大资金额度。例如，北方粮食主产区的一个平原村庄，应该保证各种基础设施和公共服务改善资金200万元以上，以切实改善生产生活条件。

2、加强农民非农就业技能培训，确保农民工就业机会和工资足额发放。

综合合作体系与城乡统筹

所谓统筹城乡发展、统筹区域发展，统筹经济社会协调发展，统筹人与自然和谐发展和统筹国内外发展，说到底，都依赖于农村的发展。而发展农民合作经济组织 是解决“三农”问题的关键措施之一，通过仝志辉教授的讲述，从政策构想和具体途径上为我们描述了一幅清晰地图谱，也许对社会发展启迪和借鉴。

部门利益与地方政治

地方政治有种种乱象，其中各个政府部门利益的彰显与骄横即是这种乱象的组成部分。部门利益加剧了地方政治的困局。从部门利益的角度出发，我们可以凸现地方政治的问题，并可能借此发现整个中国政治的问题。　地方政府由各个部门组成，部门作为政府的分支机构，执行一部分政府职能，同级地方政府是各部门的上级，同时部门还有自己的纵向管理系统。本来这种关系是有法制规范，顺畅有节的。但是，在地方政治场域中，我们却看到了种种不正常现象，部门“绑架”地方政府，甚至与地方政府合谋侵犯公众利益，也常见部门之间各求其利，对各自公共职能推诿漠视，甚至在相互争夺地盘和控制权中造成公众利益的进一步受损。谈及部门营利的发展，不能不回到改革之初。为了调动地方的积极性，中国的改革走了一条放权让利的道路，对于政府的各个部门，中央和综合管理部门也尽量将权力下放，以发挥其积极性、创造性，最大限度地增大社会财富和活力。

拿涉农部门来说，党委系统的农办、农业行政主管部门的农业局、农机部门、农技推广部门、农村供销社、农村信用社、粮食部门等，在改革之后各自职权划分越来越独立和具体，独立和具体化的职能带来了独立的资源、独立的作为空间。为了进一步获取资源、扩张权力，各部门展开对行政资源和服务对象的争夺。部门利益张扬也与中国政治注重言说有关。政权必用理论论证其合法性，因为政体存续必须有理由，这是政治通则；也需用主导性政策或曰“路线”来引导各级政府行为。因为中国政府层级多，管理幅度和人口巨大，各种行政事务复杂，更加需要理论的深入和路线的正确。

地方政治中的一个突出问题是民怨问题。上访量居高不下，即使是近年来中央政策屡屡释放善意的三农领域。很多反映的问题是代表公权力的政府部门对公民利益的直接伤害。但为什么不能得到直接解决，甚至越上访利益侵害越严重，直至问题积重难返，上访人更是在长期上访中穷困潦倒。这其中重要的原因，就是在部门行为导向以自身利益为先的情况下，公民权利受侵害很多就是部门利益扩张的结果，而公民反映的问题一旦被追究，则要揭开部门行为政治正确的遮羞布，丧失自我营造的话语保护伞，因此，部门必先全力打压。而信访很多时候又要返回地方部门处理，上访无异于使上访人和部门侵害者的利益对立变得尖锐和深入。