洋水务，占据全球市场份额70%的欧洲三大水务巨头法国威立雅水务、法国苏伊士集团和英国泰晤士水务，均已进军中国水务市场，并在不断加大投资，开始在中国构建“水务帝国”，逐渐形成行业战略优势。 随着政策的放开，“洋水务”在逐步向中国的深层市场渗透，洋水务介入中国水务业的力度还会加大，随着外资在中国水务市场参与程度的增强，各地区水价也逐渐水涨船高。

概述

产生背景

外资进入

市场改革

国资权衡

溢价风波

政府监管

监管制度

布局

概述

洋水务，早在上世纪80年代末期，各地方政府在水务领域就开始了引入外资的早期尝试。第一轮引资中包括主要大城市的100多个项目，城市政府主要通过直接或间接担保，来获取政府间贷款或国际金融组织贷款。 企业自身融资能力有限，又要承担投资不菲的市政建设任务，寻求新的资金来源便很自然地提上议事日程。中国600多个城市当中，大约有400个城市常年供水不足，年缺水量60亿立方米，有的城市甚至被迫限时限量供水。1000多个县级城市，供水完善率不到50%。同时，大部分城市水质难以达到新颁布的国家生活饮用水卫生标准。有统计显示，在2010年之前，中国需要投资2万亿元人民币，用以改善城市供水系统和水质。外资大举溢价进入中国水务，本土竞争者一次次失去机会，引来种种猜疑和抵制，为重新审视过去几年水务改革得失提供了一个绝好角度。这是一场实力悬殊的竞赛。一方是技术资本实力雄厚的外资水务巨头，另一方是土生土长的中国水务企业。面对水务企业股权改革凸现的巨大机会，外资企业频频以“高溢价”介入，结果几乎没有悬念。

产生背景

最初的尝试仅以单纯的贷款和项目融资为主，并未涉及产权关系。此后由于中央政府禁止了城市政府参与担保等直接融资行为，20世纪90年代中期，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目。这一轮尝试虽然明确规定了对外资的回报，但仍未触及企业产权；同时，当时的政策将外资排斥于城市管网投资之外。

20世纪90年代后期，在基础设施投资领域，涌现了大量BOT(建设－运营－移交)项目。BOT针对单个新建项目(主要是水厂项目)，放开一定期限的有限产权，进行项目融资，但同样没有改变城市水业原有资产国有独资的产权关系。 政策面对于公用事业真正意义上的市场放开，始于2002年。2002年12月，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出加快推进市政公用行业市场化进程，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。这意味着，决策层最终为外资进入公用事业股权投资领域亮出了绿灯。

外资进入

中国水务市场在21世纪将迎来了前所未有的发展机遇，水务行业以年均15%的速度和数以万亿计的市场空间成为投资商心目中发展速度最快和最具潜力的行业之一。有关资料显示，中国国内水务业的总投资额在2006至2010年之间将达到1万亿人民币，其中污水处理与废水回收利用、修复水源网络与基础设施和大规模的调水项目，都将吸引巨额投资。

洋水务进军国内市场

国内水务产业庞大的市场潜力以及水价改革渐行渐近，无疑为外来投资者赢利留下了不少想象空间，“洋水务”巨头们开始争先恐后地往国内水务这块价值上万亿的市场里“砸”钱。

占据全球市场份额70%的欧洲三大水务巨头：法国威立雅水务、法国苏伊士集团和英国泰晤士水务，均已进军中国水务市场，并在不断加大投资，开始在中国构建“水务帝国”，逐渐形成行业战略优势。 水利部发展研究中心副主任王冠军指出，随着政策的放开，“洋水务”在逐步向中国的深层市场渗透，“洋水务”介入中国水务业的力度还会加大，尤其是对管网的投资(但目前仍然不能控股)。“将来很有可能一个城市或一个区域的管网都是由国外的供水企业来经营”。 随着外资在中国水务市场参与程度的增强，各地区水价也逐渐水涨船高。目前，水费已经开始全面上调。重庆、宁波、廊坊等城市的水价已经先行上涨，北京、上海也都在酝酿水价调整方案。据国家发改委数据显示，中国水价正以每年10%的速度上涨，资源廉价使用时代行将终结。许多人认为，外资进入为水价带来了催高作用。 不少外资在进入水务市场的同时，在地方政府的要求下，不同程度地购买了当地的水务业资产，而这部分成本是需要收回的。最终消费者将为无法操控的水价买单！

市场改革

文件首次提出市政公用事业应由政府授权特许经营的概念，并规定了进行特许经营的公用事业范围。文件指出，今后凡投资建设特许经营范围内的市政公用项目，项目建设单位必须首先获得特许经营权，与行业主管部门签订合同后方可实施建设。实质上，这正是为公用事业所有权和经营权的分离创造了条件。决策层期望能够通过筛选合格的运营商并授予特许经营权，将政府的经营和服务责任向企业转移。国内水务行业市场化改革进入了股权改革与特许经营并进的阶段。地方政府往往在对外招商，出让水务企业股份的同时，将经营权委托给重组后的企业。对于地方政府而言，投资责任和运营责任同时转移，可谓“一举两得”。在某些省份城镇供水体制改革的指导意见当中，还出现了“政府原则上不再作为投资主体”这样的表述。

一些洋水务此前早已活跃在中国市场，借此东风很快便捕捉到了新的投资机会。2002年，威立雅率先以超过净资产三倍的溢价，收购了上海浦东自来水公司50%的股权，并借此获得了长达50年的特许经营权；2003年威立雅联手首创威水投资公司，以4亿美元收购深圳水务集团45%股份，深圳市政府与重组后的深圳水务集团签署《特许经营协议》，将经营权正式委托给重组后的深圳水务集团。

国资权衡

改革在推进，问题也在出现。国有资产在水务领域如何退出，股权转让多少，怎么转让，转让收益如何分配，各地的讨论激烈又持久。 自来水企业公用事业的特性增加了问题的复杂性。分歧首先出现在对于国有控股地位的认识。一种意见认为，完全不必追求国有控股地位，可以将股权多转让一些，尽量收回以前多年的投资，今后更多地依靠企业自身投资经营，政府通过做好监管，保证服务质量和饮水安全。 另一种意见则坚持控股。这种观点认为，公用事业关乎千家万户的福利和安全，也涉及到城市的建设和规划，如果不能保证国有控股地位，合资方的经营有可能过于考虑自身利益，而忽略某些公益性的服务。在大多数地方，控股且是绝对控股的设想，最终得到了更多的支持。除上海浦东项目，其余的改制项目基本为地方政府控股。

洋水务股权比例

对于股权转让方案的讨论则更加富有技术性。 从政策上看，城镇供水投资建设领域的全面开放基本没有障碍，包括城市防洪、水源保护、供排水管网建设与维护等投资形成的非营利性资产。一些城市政府甚至提出，当地政府基本不再向水业投资，仅以“政策倾斜”体现支持，而管网等基础设施的投资也要完全推向市场。这一模式一时成为主流。兰州方案则代表了另一种选择。在兰州股权转让方案讨论过程当中，针对政府尽可能收回股权转让资金的提议，兰州市供水集团表示，对于市政发展的必要投入，完全依靠企业自筹资金确有困难，希望能够借此机会为企业预留部分投资。

有关部门经过几个月的反复权衡，数易其稿，终于敲定了一个“存量转让与增量投入相结合的办法”。具体而言，即首先对企业进行增资扩股，要求投资方作出一定额度的增资，增资的部分留给企业；在此基础上，对外转让股权比例为45%，国有股占55%。 方案的框架确定后，增资的部分究竟定为多少，又是一个难题。无论是供水能力的扩建还是管网的维护、设备的更新，都需要大量资金。企业自然希望增资越多越好，供水集团于是提出增资5亿元的设想。但增资过高，投资者会不会望而却步？经过反复讨论，企业的“胃口”被大大压缩，增资的部分确定为1.4亿元。 据此最终确定一共对外转让31.2%的企业股份，对应的净资产为3.5亿元，其中，国有股为30.5%，对应净资产2.898亿元，职工股6.4%，对应净资产0.6077亿元。对于自来水国有股的转让，政府究竟该退出多少，拿走多少，这是争议的核心所在。兰州市最终选择了“政府拿一块，企业留一块，职工补一块”的方案。这一以市场化为取向的改革，事关国企改制，职工安置和公用事业的投资发展，在国有控股的前提下，投资责任的分配是否恰当，方案的权衡仍有待日后市场的检验。

溢价风波

国有股既然选择了退出，自然希望能够卖个好价钱。不过，即便不计增资部分，和其他投标者的报价相比，价格的差异仍然相当悬殊。中法水务报价为4.5亿元，其中，股权转让价格仅折合每股1元，增资部分约为1亿元。而首创股份的报价总额仅为2.8亿元，刨除规定的增资部分，每股收购价只相当于资产净值的半价。有了这样的参照，天津自来水招商项目开标后，对于转让价格，招商方条款更是硬性规定“必须溢价30%以上”，这还不包括可能的增资。 一连串的溢价令各地政府看到了新的可能性，一些城市正在进行中的引资谈判甚至因此而停滞。是溢价太高，还是以往的价格低估？ 业内掀起了质疑的热浪，两派观点各执一端。建设部和商务部均对此表示关注，这甚至一度影响了威立雅与兰州供水集团合资的进程。

针对一连串的“高溢价”，质疑者表示不可理解。在竞争者们眼中，每一个水务项目都有其合理的财务模型，而目前根据他们的算法和模型，很难相信威立雅高溢价的投资能够从正常渠道获得回报。针对此2007年9月初，由国内民营企业牵头的全国工商联环境服务业商会发出关于城市水业资产溢价转让行为的公告，指出：在政府定价的背景下，水业资产溢价，其本质是地方城市用以后的预期水价和水量收益，进行了短期资产融资。因此，一般意义上讲，溢价的收益最终进入消费者的支付体系之中。公告指责地方政府的行为，将令百姓日后通过水价变相承担“高溢价”的成本。 事实上，无论是“溢价”过高，还是之前的价格“太低”，其前景都令人忧虑。“溢价”太高，投资人必然要追求相应的回报，如果因回报匮乏而退出，那么风险将由谁承担？若以往报价太低，那么公用事业的国有资产流失又该谁来负责？问题是，面对双方的争议，至今无人提供明确的评判标准。

政府监管

从外资“高溢价”引起的风波来看，公用事业的产权改革和实行特许经营制，即便能够顺利打破以往国企的融资和管理瓶颈，仍不能决定供水行业市场化改革的最终成败。在业内人士看来，改制之后，由政府对水务企业进行合理的监管就变得至关重要。监管的对象包括两个要素，一个是水价，另一个是服务。即政府应通过监管水价和服务，来平衡水务企业肩负的社会责任和经济效益，既不能让这个企业亏损，但是也不能让这个企业获取暴利。

在中国，公用事业领域的股份制改革几乎与竞争性行业同步推开，但对水务企业的政府监管未能相应跟上。水务行业作为公用事业，在定价当中是否应当且如何体现其公益性特点，公益性和盈利性的界限如何划定，投资人和政府之间的责任和风险怎样分担，相应的规则十分模糊。洋水务“溢价风波”中，社会上广泛存在一种质疑，即一旦政府将水务资产出卖，却又对企业后续的水价和服务以及水务设施扩建维护无法做到严格有效的监管，对公众利益无异于更大的伤害。更现实的忧虑是，中国各地水价主要由地方政府确定，虽然提价要经过听证程序，但往往有失公正和透明。事实上，在不少城市，水价已经成为当地政府补贴供水企业的一种手段。当地建设部门有关人士表示，水务企业改制后，政府基本不再提供政策性的补贴，如果说能有什么补偿的话，也只能是水价了。

监管制度

水价的上涨还有一重反作用，就是导致水量的下降，这也会降低水务企业的利润。监管能力的完善其实涉及一整套制度设计。法国在对水务企业实行特许经营制度的过程中，对价格的监管有着一套成熟的程序。

1、产品的定价需要由专业咨询公司在预测的基础上根据收支平衡的原则，并考虑服务数量变化、经营形势变化、地方税收等诸多因素反复测算得出；

2、这些价格需要由市政议会讨论决定，价格变化和企业报酬还要定期复核，如果政企之间无法达成协议，则由专门的委员会进行仲裁。英国水务私有化之后，对水务行业的财会政策作出了重大调整。英国还建立了公用事业的专门会计制度，对水务资产的投资和维修根据行业特点作出不同于传统资产的会计处置方法。

3、中国的水务监管还处于起步阶段。2005年，建设部发布了《关于加强市政设施监管的意见》，但其中的规定相当粗略，缺乏统一的可操作的监管规则。例如，对于产品的价格，文件提出要强化成本监管，至于具体如何强化则大而化之。

4、一连串外资并购的“高溢价”风波仍然闹得沸沸扬扬，在一定程度上影响了下一步的改革走向。水务改革已进行多年，但距离安全高质的供水、有效而可靠的服务、稳定合理的水价、竞争充分而秩序严明的市场环境，仍然其路漫长。当国有股份逐步退出、企业的经营权真正交给企业，这场洋水务带来的溢价风波，恰恰为重新审视过去几年的水务改革得失提供了一个绝好角度。

布局

2007年1月，威立雅以17.1亿元人民币、4倍的溢价，成功竞标兰州水务集团49％的股权。同台竞标的中法水务和首创股份的报价只有4.5亿元和2.8亿元。 2007年3月，在海口水务集团转让49％股权竞拍中，威立雅又以9.5亿元、高出招标价两倍的竞价胜出。另一外资巨头中法水务的开价仅为4.4亿元。 2007年8月，在扬州投标中，中法水务则以8.95亿元的投标价格独占鳌头，大大超过威立雅3.98亿元的报价。 即使是经验老道的外资巨头，竞价的差距如此之大不禁让人感到意外。国内的中小水务企业每每看到几大巨头出现在竞标现场，就明白了想要赢得项目可望而不可及了。为了避免与财大气粗的外资“硬碰硬”，很多国内企业只好把矛头对准外资暂时无法顾及的二三线城市。 凭借着这股疯狂竞价的气势，外资在短短几年时间，一举横扫了一线城市的水务项目。在北方城市，外资已涌入北京、天津、青岛、合肥、兰州等城市，在南方地区，上海、深圳、珠海、三亚等城市已纷纷被外资抢滩登陆。 个别城市更有多家外资同时进入。据统计，仅威立雅在北京的公司和代表机构共11家，而天津被威立雅、中法水务和中华煤气三家外资同时占据。 从整体版图可以看出，这些外资企业项目主要分布在东部沿海省份，除了一线城市，外资水务现在开始逐渐向东西部的二、三线城市蔓延。从外资率先布点的一线城市来看，超过三分之一以上的市场已经被外资抢占。 从签约时间来看，目前已有上海、深圳、重庆、兰州等多个城市与外资签署的合同达到了50年之久。而威立雅和中法水务总部所在的法国水务市场，大多数特许经营期限却已由15年下降到七八年。 水行业流程主要有供水、排水、污水处理以及管道管理和维护等几个流程。据统计，外资水务在中国的投资项目主要集中在供水和污水处理方面。 截至2008年底，6家最有影响力的外资水务企业威立雅水务、中法水务、中华煤气、金州环境、汇津水务和美国西部水务共获得签约供水项目50多个。这6家外资企业项目的供水总能力达到2000多万立方米/日，相当于全国供水总能力的8%。 曾任苏伊士昂帝欧水务集团中国首席代表、现任清水同盟主席的高中指出，经过十多年的时间，外资已成长为一股足以影响中国水务市场的庞大力量。