巡视制度是中国共产党党内的一项新制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。

简介

内容

重要意义(巡视直指地方党政“一把手” 巡视组非“钦差大臣”，不办案)

历史

发展

存在问题

制度完善(加强巡视的权威性 明确职责，突出重点 相对固定巡视地区，设立临时办公室 保证必要的巡视时间 定期轮换巡视人员 建立巡视人员责任制度 巡视需要和其他监督制度相结合)

简介

巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。

巡视制度在中央和省（区、市）两级党委建立。组织机构是巡视办公室和派出巡视组，属于正式机构，有正式编制。组建巡视办公室和派出巡视组的具体工作由纪委和党委组织部门共同承担。巡视组对上级党委负责，职责是“对下级党组织领导班子及其成员进行监督”。监督工作的具体方式是到一个地方巡视一定时间，中央巡视组到一个省（区、市）巡视的时间大致是3到5个月。巡视组可以“列席所巡视地方的党组织的有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与有关人员谈话，了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题。”“巡视组不处理所巡视地方的具体问题。”巡视结束后要向派出党委报告工作。巡视监督中发现的问题将由上级党委决定是否进行调查和处理。

一项制度的好坏，决定于它的实际成效。中国共产党的巡视制度，已经取得很大的进展。到目前为止，中央纪委、中央组织部巡视组已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的第一轮巡视，并对15个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视；还完成了对若干中央管理的银行、国有资产管理公司、国有保险公司、国有证券公司，以及国有重要骨干企业的巡视。各省（区、市）巡视组已完成了对所辖市（地、州、盟）的第一轮巡视，并对293个省直部门、1218个县（市、区、旗）进行了巡视。

2004年，全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委也都设立了巡视机构，组建了专职巡视队伍。为了规范巡视工作，中纪委、中组部于2004制定了《关于巡视工作的暂行规定》。

现实生活中，人们经常感叹，对县、市、省级领导班子的主要负责人和“一把手”依靠同级监督往往乏力，而来自上级部门的监督又往往不到位，这就暴露了现行监督体制中的薄弱环节。建立党内巡视制度的重大意义在于，它克服了对党的中、高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。

作为行之有效的具体措施，巡视制度在短短6年间从立题到全面推行，取得的巨大成绩有目共睹。中央政治局常委、中纪委书记贺国强在中共第十七届中央纪律检查委员会第二次全体会议上所做的工作报告中指出，要认真总结巡视工作经验，重视巡视成果的运用，健全巡视工作制度，制定《中国共产党巡视工作条例》，完善巡视工作领导体制和工作机制。

在总结过去成绩和经验的同时，我们更需要总结存在的困难和问题。“巡视制度如何取信干部群众”，“巡视报告能不能公开”，“谁来监督巡视组”，“巡视工作如何促进党内民主”，等等，理性思考并探讨这些问题，对巡视制度的完善与发展大有裨益。为此，人民论坛杂志社约请有关专家展开讨论，发表见解。

有专家指出，由于我们在权力结构上还没有进行实质性的改革，巡视监督的对象是掌权的人，还不是权力本身，因而还不能从根本上及时监督并有效制衡权力。虽然我们现在的巡视方法手段有不少创新，也收到比较好的效果，但是这更多地局限于技术层面上的创新。更为根本的应该是体制上的创新，在制度变革上下功夫。

制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们期待着《中国共产党巡视工作条例》的出台，它必然会促进党风廉政建设取得新的成绩，丰富和发展中国特色的反腐倡廉道路。

内容

巡视制度在中央和省（区、市）两级党委建立。组织机构是巡视办公室和派出巡视组，属于正式机构，有正式编制。组建巡视办公室和派出巡视组的具体工作由纪委和党委组织部门共同承担。巡视组对上级党委负责，职责是“对下级党组织领导班子及其成员进行监督”。监督工作的具体方式是到一个地方巡视一定时间，中央巡视组到一个省（区、市）巡视的时间大致是3到5个月。巡视组可以“列席所巡视地方的党组织的有关会议，查阅有关文件、资料，召开座谈会，与有关人员谈话，了解和研究群众来信来访中反映的有关领导干部的重要问题。”“巡视组不处理所巡视地方的具体问题。”巡视结束后要向派出党委报告工作。巡视监督中发现的问题将由上级党委决定是否进行调查和处理。

一项制度的好坏，决定于它的实际成效。中国共产党的巡视制度，已经取得很大的进展。到目前为止，中央纪委、中央组织部巡视组已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的第一轮巡视，并对15个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视；还完成了对若干中央管理的银行、国有资产管理公司、国有保险公司、国有证券公司，以及国有重要骨干企业的巡视。各省（区、市）巡视组已完成了对所辖市（地、州、盟）的第一轮巡视，并对293个省直部门、1218个县（市、区、旗）进行了巡视。

重要意义

巡视直指地方党政“一把手”

按照《条例》规定，党的省市县三级党委和政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员等均属于巡视组巡视的对象，将面临来自上级党委更加严格的监督。

监察部部长马馼曾称，“巡视制度是一项比较有效的措施，体现了上对下的监督。一些地方领导班子的问题，特别是一把手的问题，一些大案要案如陈良宇的案件线索，都是通过巡视发现的。”

国家行政学院科研部主任许耀桐认为，建立党内巡视制度的重大意义在于，它克服了对党的中高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。

巡视组非“钦差大臣”，不办案

按《条例》规定，巡视组对反映被巡视党组织领导班子及其成员的重要问题，可以进行深入了解。但“不干预被巡视地区、单位的正常工作，不查办案件。”

中纪委、中组部第二巡视组原组长、中央纪委原常委祁培文曾指出：巡视组既不是考察干部，也不同于查案子，但它跟中纪委查办案件，中组部考察干部有着密切的联系，是一个重要的补充：“比如说巡视组发现了案件线索，马上交给中纪委有关室去调查，提供线索，巡视组发现了有一些人搞不廉洁，马上由中纪委有关负责人跟他谈话，亮黄牌，提警告。”

历史

从历史上看，巡视制度发轫于西汉，成熟于唐、明。汉武帝时，把全国划分为13部，每部设立一名刺史，共13个刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”（“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视）。

唐代中央下去巡视的官员，由监察部门的监察御史担任。唐高宗时担任过这一职务的韦思谦很有体会地说：“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职。”后来，唐朝又在地方依山川地理形势划分为10个监察区，也叫“十道”，由中央派遗十道巡按使在各自的监察区内行使职权。每位巡按使配备两名助手，任务繁重时还可以多配。监察御史与十道巡按使的区别在于：前者出巡的时间不定，一般是地方出了大要案件时才出巡，带有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一种经常性的地方巡视制度，担任十道巡按使的官员可以是监察御史，也可以是其他御史甚至行政官员。

明初朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度。他以省划分，设立十三道，配备十三道监察御史110人，再从他们中选派巡按御史。十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时又不受都察院控制，直接对皇帝负责。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格。每名巡按御史的产生，都是先由都察院选出两名候选人，引至皇帝面前，请皇帝钦点1名。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。

概括起来，汉、唐、明三代巡视制度有如下特点：（1）出巡官员具有很大的权威性。汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。他们代表皇帝行使监察权，能够“以小监大”、“以卑督尊”。（2）出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史，每年8月下去巡察，年底结束，有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡时间可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区工作。从发展的趋势看，愈到后来，出巡的时间愈长。（3）长期流动，不长驻一地。无论是汉代，还是唐、明，巡视官员都没有固定的办公场所，不是地方一级的行政机构。（4）出巡官员职责明确。汉武帝对刺史规定了“六条问事”，划定了监察范围。明代的“大事奏裁，小事立断”，也是类似的规定。这些做法也含有对出巡官员约束的意思。

汉、唐、明三代都是我国历史上强盛与辉煌时期，典章制度也趋于完备。这些王朝所实行的一脉相承的监督方法，有其合理内涵，值得我们借鉴。

发展

巡视制度的建立和实行，意义重大，在实践中取得了积极成效。它不仅加强了对“一把手”的监督，也发现和督促解决了一些地方和单位存在的问题。但巡视制度在实践中也存在一些需要进一步完善的地方。如何有效保证巡视组成员的工作积极性？如何有效防止巡视组成员本身可能发生的“寻租”？如何保证巡视工作的长期有效性？等等。对此，人们认为，巡视制度要更好地发挥作用，在今后的建设制度中应坚持并强化以下原则。

一是不固定原则。这里不固定包括：人员不固定，任务不固定，时间不固定。巡视组的机构、成员、编制都不应固定，都应是临时的和变化的。反腐败犹如猫捉老鼠，而固定化的弊端是短期可能有效，但在长期内，老鼠就有可能掌握猫的活动规律，导致反腐败效率降低。因为固定化后，人员就会熟悉化，工作手段、方式就容易被老鼠掌握。而不固定，则可有效增大腐败分子的预防成本，降低腐败分子的应对能力。人员不固定，可使腐败分子失去提前进行预防工作的对象；任务不固定，可使腐败分子须对每一个工作方面都得有所准备；时间不固定，可使腐败分子处处留心预防。

二是解决突出问题原则。在社会发展的每一个阶段，都有一些矛盾的焦点，都存在一些突出的问题。由于社会经济结构总是变动的，所以，每一个历史阶段的重点问题也有所不同。发展总是要抓主要矛盾，巡视工作也应体现这一要求。譬如，针对形象工程问题、农民工拖欠工资等问题，巡视工作可根据需要和问题的突出程度，对一些重点问题进行重点巡视。抓重点问题也就是抓纲，纲举目张，通过解决重点问题，也可带动其它问题的有效解决，起到事半功倍的作用。

三是隐蔽性原则。巡视组要到某一地方进行巡视，不应提前打招呼，而应是悄悄地去，要有突然性。巡视组成员的住宿和吃饭都应是独立的，当地官员不应作陪。巡视组成员开座谈会、调查等，都应尽可能体现秘密性。隐蔽性能增大腐败分子的心理压力，也客观上增大了腐败分子的预防成本。这对提高反腐效率是有好处的。

四是利益相关原则。一方面，要求巡视组成员应是不固定的，每次巡视，成员都应不同。另一方面，在每次确定巡视组成员时，都应坚持利益相关原则。

存在问题

1996年，中央纪委制定并下发了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，中央纪委开始向地方和部门派出巡视组。2001年以来，根据中央纪委五次全会精神，中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室，加强了对巡视工作的领导。经过一年多的实践，取得了一定经验，也反映出一些问题。如选派参加巡视工作的，都是已经离开领导岗位的老同志，由于他们不在任上，往往缺乏权威性；巡视时间太短，一般开几个座谈会就走，难以了解真实情况；巡视对象过于宽泛，重点不够突出。

制度完善

加强巡视的权威性

建议中央巡视办公室设在中央纪委、监察部（历史上的刺史、监察御史和巡按御史的隶属关系均为中央的监察机构）直接对中央负责。巡视组的组长由现职的正部级干部担任，副组长由现职的副部级干部担任，成员由专职人员担任。

明确职责，突出重点

中央派出的巡视组，重点监察省部级党政领导班子主要负责人。巡视员可以列席省委常委会议和部委党组会议；可以直接找省委和部委领导班子成员谈话；可以召开有关人员参加的座谈会，直接找有关人员谈话。

相对固定巡视地区，设立临时办公室

地方以行政大区为单位划分，设立东北、华北、华东、中南、西南、西北六大巡视区；中央按相关部委为单位划分，设立若干大组。中央巡视组出巡的地区和部委相对固定。在各大区和部委设立巡视员临时办公室，并固定专职工作人员。

保证必要的巡视时间

规定每年有8至10个月的时间在地方或部委巡视。中央巡视组要与中央巡视办公室保持密切联系。巡视人员每年应有两至三次回中央巡视办公室汇报情况。

定期轮换巡视人员

历史上，汉代巡视人员任职时间为9年，唐代任期缩短为2年，明代一年一轮换。根据现在的情况，巡视人员任期以2至3年为宜。届满后，可与其他地方和部委的巡视人员互换，也可以回原单位安排其他工作。

建立巡视人员责任制度

建立巡视人员责任追究制度，规范巡视人员行为，规范巡视人员职责。在巡视期间，被巡视地区的主要领导干部出现重大经济问题，尚未查出，根据情况给巡视人员的主要领导和相关责任人不同程度的责任追究。

巡视需要和其他监督制度相结合

对党员领导干部的监督，不仅要制度化，而且制度要体系化。只有形成制度体系，才能弥补像巡视这样的单项监督制度的局限性，从而形成监督合力，更好地从源头上防范腐败。根据《中国共产党党内监督条例》（试行）的规定，巡视只是十项党内监督制度的一种。它还需要和“集体领导和分工负责”、“重要情况通报和报告”、“述职述廉”、“民主生活会”、“信访处理”、“谈话和诫勉”、“舆论监督”、“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等监督制度相配合。