土地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

简介

作用

费县方城镇土地增减挂钩

山东城乡土地增减挂钩试点调查(涉及3万农民 马桥模式和临沂新城 进城路和高效田 利益应更多向农民倾斜)

沂涛镇土地增减挂钩工作

存在的问题(“农民被上楼”问题严重 良田被“周转”并遭强铲强占 地方官员强推农民耕地)

简介

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。通过科学实施“挂钩”试点项目，不仅缓解了用地压力，促进了经济发展，而且有力支持了新农村建设，走出了一条依法管地、科学用地、和谐发展的新路子。

作用

从整个宏观效果来看，土地增减挂钩有这样的作用：有大量集体建设用地远没有得到充分利用，在城乡统筹的方略下，可以做到既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展。

费县方城镇土地增减挂钩

费县方城镇党委政府采取得力措施，切实抓好2009年度城乡建设用地增减挂钩落实工作，截至9月10日，经核定的全镇3个村3块地，173户住房拆迁任务已完成97户，预计到本月底将完成67%，包括上盐店村，累计增加土地面积60亩。

在落实这项工作过程中，该镇加强领导，明确任务，实行目标责任制管理，通过深入宣传，积极引导，提高群众思想认识，着重抓好系列服务。首先对应拆迁农户的房屋、林木等及时进行拍照、丈量、登记、估价，并以县政府[2009]10号文件精神为依据，确立补偿标准，与农户签订补偿协议，将补偿资金按时兑现到户。其次是对已拆迁的农户全都认真进行妥善安置，鼓励有条件的农户到镇驻地或其他条件好的区域居住，以节省农村土地，或在本村居民集中居住区另建新房，一时买不起、建不起新房的户，将由政府出面协调购买本村或本组居民闲置房屋临时居住。另外对已腾出的土地，迅速组织劳动力和机械进行平整和复垦，为加快工作进度，镇里还从财政挤出资金，对按时完成房屋搬迁、树木、垃圾清理和土地复垦工程的农户，分别以该户补偿资金总额5%至10%和每亩土地100元的标准予以奖励和补助，从而保障了此项工作计划的顺利进行。

山东城乡土地增减挂钩试点调查

涉及3万农民

3年前的一项试点，本意在缓解城镇建设用地尖锐的供需矛盾，却无意间撬动了一场深刻的变革。

这就是“城乡土地增减挂钩”，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。2006年4 月国土资源部在全国 5个省（市）开展第一批试点，山东是试点面积最大的一个，占总试点面积的 35% ，周转指标2.59 万亩，涉及178 个居民点、近3万农民。如今，3年的试点结束，记者对桓台、莱芜、肥城、单县、临沂、沂水等市、县进行了为期5天的实地调查。

马桥模式和临沂新城

桓台县马桥镇的规划沙盘像一个巨大的在售楼盘。2009年5月13日，记者的采访就从这里开始。 27 个散落的村庄在沙盘上已成空地，村民将搬进4个组团居住区内那些色彩斑斓的楼房，周围环绕着大片的树林。这里的经济核心是两个产值过百亿的企业：博汇纸业和金诚石化。副镇长荆斌介绍，全镇3万人，这两个企业就能安置1.3万。速生杨也不用农民管，由博汇包下来集约管理，从而让全镇80% 以上的农民摆脱了土地。 在中心居住区，记者看到一些楼房已经盖好入住，路、水、气、暖配套，绿化美观。有的楼还在施工。一墙之外，一片刚刚完成复垦的宅基地上，新种的绿豆刚刚发芽。“ 地闲了几年，比现成的耕地还好。再说，桓台地好，是江北第一个吨粮县！”桓台县国土资源局副局长巩向瑞告诉记者。 荆斌介绍，如果 27个村全部整合完成，原来宅基地 1.4万亩，4个居住区只用4000亩，可复垦土地1万亩。 1个镇1万亩地，这就是土地集约利用的潜力。记者了解到，我省村庄占地占全部建设用地的 50% ，很多村庄由于缺乏规划，“空心村”、“摊大饼”现象严重。如果这些土地资源能优化配置，对缓解城镇建设用地紧张、发展经济的支撑力不可限量。 临沂的北城新区就是一个向村庄要潜力、集约节约利用土地的典范。这片临河而立的新城，几年前还是一片破破烂烂的旧村。“我们将33个村居合成8个社区，当时临沂许多最漂亮的楼房住的是农民。”临沂市国土资源局副局长杨恒华说。 而临沂的经济开发重沟街道强征了农民的500余亩土地，在2010年12月26日经中央一套东方时空报道后还是强占了中田庄村、三官庙村、王田庄村、堰上村村民的数百亩良田建成小区出售，据中田庄村民们说：占地快两年，一分钱也没给过。更有堰上村村民被挖掘机砸死的惨剧，可见部分地区的土地增减挂钩也不是完全合法的，这或许还需要有关上级部门的监督和清理。

进城路和高效田

“增减挂钩”让莱芜市莱城区张家洼村一脚迈进了城。这个办事处驻地村稍稍移了点位置，新盖的楼和鲁中矿业的宿舍楼连成了片。 2009年5月 14 日，记者来到“ 张家洼新村”小区，提出要到居民家看看。“去我家得了！”在小广场上玩的64 岁村民张务谦带我们来到了他家。三室二厅、104平方米的房子看得出经过精心装修，地暖、网线、天然气，配套挺全。张务谦说，他3 个子女都在外工作，这房子 12万，老屋因为是翻建过的，作价18 万，还剩了 6万搞装修。老屋复垦了，种了点菜吃。 村支书兼村主任张同锋说，村民搬过来后发生了很多变化：村里出钱雇了 9 个人搞物业管理，小区一下子添了 20多辆私家车。 像“张家洼新村”这样的村还能为更多在城市打工、想留在城市的农村青年铺平“进城路”。莱芜市国土资源局总规划师张明业说，他们正在研究“宅基地置换”办法，农村青年退出家里的宅基地可以成本价买这样的房。“这样，对城乡一体化将是个很大推动。” 在农民新房的“后院”，那些复垦新增的耕地也成了“希望的田野”：离城市不远的临沂河东区白塔寺村，打算把地租给城里人种菜；单县高韦庄镇大徐村把地包给了上海华宝公司做了葡萄种植基地；肥城石横镇北大留村准备搞反季节大棚蔬菜……在“挂钩”试点规模最大的临沂，新复垦的土地1.29万亩，田成方、路成网、林成行，沟渠纵横，为大规模发展高效农业和机械化作业打下了良好基础。

利益应更多向农民倾斜

村建好、田整好、房换新，又拓展了城镇建设用地空间——“增减挂钩”实施好了，是一个多赢之举。记者在采访中感到，市县政府要求扩大挂钩规模的呼声很高；省国土资源厅也有扩面计划。但毕竟是试点，记者也看到了一些有待完善之处。 首先是土地级差收益的分配问题。农村腾出的土地拿到城里来用，无疑会实现巨大的增值。记者在途中看到，某县临河的一个村庄，居民盖了楼就地安置，腾出的土地征为国有后开发商品房，售价一下变为 97.5万/亩。而在“增减挂钩”中，各地用于村庄拆迁安置、土地复垦的补贴每亩多为三五万。“下一步，要把级差收益的绝大部分返还给农民。”5月 20 日，省国土资源厅厅长徐景颜在记者见面会上表示，“这样才能真正体现城市对农村的支持。” 其次是新房的规划和建设问题。虽然各地都最大可能地尊重了农民意愿，但记者沿途看到，有些居住区楼房样式千篇一律，有的楼房灰沉沉、楼下光秃秃，缺乏美感。“以后村镇规划要做到有详规，住房设计也要改善。”徐景颜说。 还有农村的发展空间问题。“在发达国家，很多‘小巨龙’企业就在镇上，镇里的配套设施比城市还好。在危机中，城市的劳动密集型企业与其苦熬苦撑，不如下到小镇与农民共同发展。”徐景颜说：“将来，农民居住区也要给农民预留出商业用房和产业发展用地，给农民增收提供长远支撑。”

沂涛镇土地增减挂钩工作

基本农田涉及国家粮食安全，关系到农民的长远生计，是耕地保护的重中之重，是实现粮食基本自给的安全“底线”。开发土地资源，保障建设用地，实现耕地占补平衡成为国土资源工作的一项重要任务。沂涛镇秉持“在保护中开发，在开发中保护”的理念，为使广大干群认识到基本农田保护检查工作的重要性，切实增强他们的耕地保护意识，沂涛镇采取多种形式，广泛宣传基本农田保护的有关法律法规。等形式进行宣传，营造浓厚的宣传氛围，较好地提高了群众保护耕地的意识，普及节约集约用地意识，采取切实可行有效的方法，全力做好土地增减挂钩工作。

沂涛镇党委、政府为了切实做好这项工作，科学决策、合理规划、节约集约使用土地，根据省市县有关文件和会议精神，结合镇域地理结构和村庄原始分布等情况，切合实际地拿出措施，强有力地开展工作。一是成立机构，沂涛镇党委、政府为加强对土地增减挂钩工作的领导，科学、统筹安排工作，保障经费和人员到位，指导解决、处理工作中遇到的各种困难和问题。二是宣传政策，陇集镇党委、政府采取悬挂横幅、召开会议、登门发放《公告》和面对面做思想工作等形式，深入宣传土地增减挂钩政策和实行土地增减挂钩的重要意义，使农民提高认识，明白这是一项功在当代、利在千秋的长期工程，是推动新农村建设的重要举措，动员涉及土地增减挂钩调整农户顾全大局、自觉主动拆除房屋、填平沟塘。三是补偿到位，镇党委、政府对按照规定，房屋拆清的农户，及时兑现发放补偿款，促进农户抓紧时间拆迁房屋，为整理土地扫清障碍。四是妥善安置，镇党委、政府对拆迁后的农户，进行妥善安置。确保他们拆有所居，居有定所。

沂涛镇土地增减挂钩工作深入、扎实、细致，2008年8月7日，沂涛镇镇长张树飞、党委副书记张浩，国土所所长蒋廷友会同相关工作人员到各村土地增减挂钩调整地块实地踏勘，工作措施落实到位，使土地增减挂钩工作得以顺利、快速、稳妥推进。

存在的问题

“农民被上楼”问题严重

河北省廊坊市香河县，作为该省新民居建设示范试点县，依据城乡建设用地增减挂钩政策，拆除旧村庄、置换全县建设用地指标的“新农村建设”系列工程正在展开。

4月19日至5月6日，中国经济时报记者走访了该县60余个村庄，对38个村庄的土地增减挂钩情况进行统计调查，发现：香河县耕地见减不见增，约4万亩耕地被闲置或修建厂房、商品房等，其中涉及基本农田；5年间，政府建设用地审批超过11888亩，出让土地5063亩；被拆迁的旧村庄，尚未见真正复垦。

良田被“周转”并遭强铲强占

“以农为本，新农村用心说话。”香河县钱旺乡成自务村，上海绿地(集团)有限公司承建的潮东香苑外墙标语还在，但施工已经停止。成自务村的村民，已经自发约定打着“还我土地”的横幅，轮流驻守工地大门，不让施工车辆进入，原因是：正在盖楼的这个地方，是成自务等村的耕地。

“都是好的水浇地。”村民们介绍说。

村民所讲的“好的水浇地”，也就是“旱能浇、涝能排，旱涝保收，亩产吨粮”。除了种植小麦和玉米，部分村民还会种植蔬菜，供北京等地市场，每亩收入至少6000元，“大棚(蔬菜)好多(收入)3万元一亩。”村民李生(化名)等人说。

依据官方的说法，潮东香苑是钱旺乡16个村街未来安置的“新民居”，占地约560亩，除了占用成自务村的耕地，还涉及钱旺村、大六王村、小六王村等村的耕地。

根据河北省《关于农村新民居示范工程建设用地的指导意见(试行)》(冀国土资发?2009?9号)，对建新拆旧的新民居建设示范工程，需要新占农用地的，可采取先占后补的方法周转使用。上海绿地施工的潮东香苑，就是使用了“周转用地”。

“周转用地”的申报，需要征求被占地村民的意见。但成自务村村民告诉本报记者，至今没有任何人或单位来征求过他们的意见。

潮东香苑560亩土地性质的转变，据村民李生等人向本报记者回忆，大约始于2010年3月15日开始的土地流转，当时说流转时间期限截至2027年9月30日，每亩地每年补偿1200元。他和李牧(化名)等人，连土地流转协都还没有签，强行铲地的事儿就出现了。

据村民李生讲述：就在小麦收割前几天，2010年6月10日左右，夜里两点多钟，听到外面的狗“汪汪”地叫，不知道怎么回事，起床到门口一瞅，发现外面好多人在铲地，可能有16辆铲车。刚要开门出去，就被人堵住，让他不要到地里去。第二天，村民们发现，麦地已经夷为平地。

李牧是当地的种菜大户，承包了20.3亩耕地。他告诉记者，他一直没有同意土地流转。因为之前村里已经不止一次耕地被铲，他和同村的几个人就在蔬菜地里搭了房子，守护着菜地，地里正种着韭菜、黄瓜、西红柿、辣椒等蔬菜。2010年10月一个下雨的晚上，他刚刚离开菜地，就听说有铲车下地了。等他跑回去时，连房子带蔬菜大棚，全部被铲平了。

在香河，在“土地流转”名义下，农民“上楼”之前，便失去了耕地。

“老百姓以后干什么？吃什么？拿什么来养楼？”这是香河县农民对本报记者说的最频繁的一句话。

2007年国务院实施城乡建设用地增减挂钩政策，即城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，农村建设用地腾退后复垦为耕地，置换城镇建设指标。

地方官员强推农民耕地

五百户镇十百户村，也是新民居试点村。香河县城乡规划局公开信息显示：“十百户村规划分为两个部分，其中一部分为对外销售，另一部分用作村民回迁。”

十百户村800亩左右的耕地，原来80%是种植蔬菜，“黄淮海综合治理开发区”的石碑尚在，而如今，约300亩盖上了厂房，约500亩正在闲置。和成自务村一样，耕地盖厂房和闲置，始于2008年和2010年两次“土地流转”。

贾振海等6户村民，直到现在还没有同意流转，与其他村的“征地方式”类似，采取强制措施。他告诉记者，2008年9月，耕地里的一些灌溉设施被卸走，导致村民“没法浇地”。2010年11月5日，五百户镇副书记张广义、经委主任杨涛、人大副主席王立国等人，推平了十百户村的150亩左右耕地，他地上的2000多棵杨树和桃树也全部被推倒。

在蒋辛屯镇北六百户村，村庄已经基本腾退完毕，连同周边的小马坊等村，村民已经搬上了新民居“潮北新城”。潮北新城占用的，也是北六百户村耕地，而村民告诉记者，除了每年每亩1000余元的土地流转补偿款，以及年满60周岁以上人员每年1000元的养老金以外，这块耕地，他们没有获得其他补偿。

“土地流转”变异为“以租代征”

新华街道白庙村，原属淑阳镇辖区，村民陈凤(化名)2007年后突然没有了粮食补贴，2010年4月，村民们去县财政局查，结果，“财政局的人说，我们没有(耕)地了，只有村会计宋玉中名下还有20亩地，白庙其他人都没有地。”陈凤说，“据说白庙有475亩耕地，从国土(局)查，连园地有500多亩呢！”

在白庙村口，记者看到“白庙村全民创业辅导基地”的牌子，规划图显示，创业基地占地420亩，45家企业入驻，是全省创业辅导示范基地。但村民们表示，至今都不知道这些企业是通过什么手续入驻的。

徐伟(化名)2010年8月20日得到的香河县国土资源局的《答复意见书》称，白庙村创业辅导基地内的“欧乐凯丽门业、永顺沙发厂占地的有关批准情况”，“经查实，没有备案，也无登记材料”。

村民还不知道怎么就成为商品房建设用地的，是白庙村的100余亩机动地。

包括蒋新屯镇匠庄、姬庄，河北省国土资源厅的相关批文显示已经有土地转为建设用地，但当地村民对本报记者表示，他们尚不知情。