“三段警备制”的意思、由来-中文百科全书

三段警备制-历史背景

三段警备法，1897年台湾日治时期于台湾实施之特别法，该法制定实施者为台湾总督乃木希典。

1895年，日本及其政府开始治理台湾，但直至始政两年后的1897年，台湾各地治安状况仍未能完全绥靖，三段警备法之制定实施，即为有效改善台湾治安所设定。

因为六三法授与台湾总督自行于台湾订定特别法之权利，因此三段警备法并毋须经日本国会通过。而根据三段警备法实施的三段警备制，主要目的为压制台湾自1895年就不间断的武装抗日活动，也属于保甲制度之一。

三段警备制-历史由来

日本占领台湾初期，第三任总督乃木希典上任后，于1897年6月提出所谓“三段警备法”，把全岛划分为3个地域，分

别警备。一等地是“武装反抗最为厉害的山地地带”，由军队及宪兵警备；三等地是“抗日扰乱较少的平地街庄”，由警察警备；二等地是“介在两区域的中间地带”，由宪兵及警察共同戒备。同时，在总督府内撤销军务〖JP3〗局，增设民政局，作为最高警政机关；另设地方警察署代替宪兵，组织保甲制度，作为警察制度的辅助。

“三段警备法”的实施，实现了由“军警察 ”到“官警察”的转变。三段警备制度的推行，虽然把散在平地村庄的抗日力量赶入内山，然而军队要封锁内山，须将兵力分散各地配置，从而无法发挥军队的集团行动，所以实施后的效果极微。而且二、三等地间的警察事务，本分由宪兵、警察平等掌管，但双方往往惹起权限争执而变得消极，这间隙遂为台湾抗日义民所利用。因此，这一制度只实行了一年多的时间便被废除了。

着眼点为有效改善台湾治安的三段警备法，其主要精神乃是依据台湾治安现况，画分为一等区、二等区，及三等区共三区域。

一等区为反日或抗日分子活动最活跃的台湾山区，也属于治安状况恶劣者。划分一等区者，其治安维持由日本军队组成的台湾守备混成旅团负责。

二等区为介于一、三等区中间的灰色地带，该区域由日本宪兵负责警备。

三等区为平埔族或汉人居住的平地街庄，由日本警察官吏负责治安警备任务。

1896年10月，乃木希典继任台湾第三任总督。当时台湾各地的抗日运动风起云涌，总督府内部也出现了文官与武官系统、警察与宪兵系统的矛盾。当时台湾岛内军人气焰嚣张。而新任的乃木总督更是以“刷新台政”为由，采取了一系列削弱民政局权力的措施。1897年10月，以敕令第362号发布了《台湾总督府官制》[1]，将原有的总督府条例与民政局官制融合为一，在总督之下有陆军幕僚、海军幕僚、总督官房、民政局长、财政局长五个系统。这是乃木刻意削弱民政局长权力的步骤。

同年5月，又发布了《地方官官制》[2]，将原来的三县一厅改为六县三厅。并且在各县辖之下设置办务署，作为最下级的行政单位，由总督直接指挥各县厅及办务署之动作。此规定将属于民政局长的行政大权转移到总督自己手上，这是武官出身的乃木对文官出身的民政局长不信任所致。[3]

在乃木发布的《地方官官制》中，在基层行政单位上设置办务署，在各县厅之下又设置警察署，两署互不隶属。办务署负责行政，警察署负责治安。由于办务署执行行政事务必须以警察署维持治安为前提，所以，警察人数又大幅增加。到1897年，全台之警部人数已达250人，巡查则达到3028人，另有补助用台民警丁400人，隘勇400人，合计人数达4000人以上。[4]当时 “军警宪”的编制与指挥十分混乱。宪兵受日本内地的司令部的指挥[5]，军队受台湾守备队司令部的指挥，警察则受总督府民政局指挥。而以上三单位都在行使警察权力甚至司法处分权，这必然导致政令百出，人民无所适从。军队的镇压手段与一般警察方式显然不同，警察是以恢复社会秩序为最高目的，而军队却是不惜歼灭“敌人”，在实际做法上就会出现肆无忌惮的暴力行为。当时日军将抗日的台民称为“匪徒”，抗日台民居住的村庄称为“土匪村”，日军经常对“土匪村”采取杀光、烧光政策。[6]另一方面，这三个系统经常出现彼此意见不合，守备队与宪兵执行职务时是站在军方立场上，警察署则是站在文官系统的立场上。尤其在1897年7月，总督府通令准许办务署长与警察署长相互兼任后[7]，混乱情况更加严重。

三段警备制-弊端

1898年2月，第四任总督儿玉源太郎上任之后，看光靠高压政策解决不了问题，便转趋温和，于是废弃三段警备机

构，把警察权从军队和宪兵手中集中到警察机关，使警察机关的指挥系统更加分明确实，使警察的权力建立起综合而迅速的活动基础，从而实现了较为全面的警察政治。三段警备制的实施，并未能如预期那样解决实际问题，反而问题更为严重。

首先，管区的划分是三段警备制的依据，但是，“属于极为平静而无土匪之扰之地，却往往被划为宪兵管区，土匪劫掠尚未绝迹之地，反而被划为警察管区。”后藤新平认为，这种的情形，应归罪于管区划定时欠缺商量，“其最大的原因，是三段警备制自始就是一项不合理的制度。”

其次，三段警备制虽然意在明确军、警、宪的任务，但在特定地区，宪兵仍担任一般的行政事务。这样的作法，不仅有碍于行政的普及化，相邻地区也会发生事务处理上的分歧，造成行政工作难于统一。何况宪兵并无行政费用可供用于警察事务，其要执行行政警察任务，自然有其困难。

第三，从统治效果来看，“将权力分给军队和警察，其结果是造成岛民必须侍奉二主，警察业已许可的事项，宪兵方面却要予以处罚；军队命令的事项，县知事却毫不知情，此等情形，频频发生，民政与军政相互混淆，是为领台以来统治失败的渊源。”

三段警备制-制度废止

此制度并没有像预期的那样，达到军、警、宪三股力量的相互协调，反而令各方怨声一片。竹越与三郎在《台湾统治志》中明确指出：“这三股势力之间的冲突，并未获得调和。其中，警察乃人民安全的保护者，其手足最须伸展却伸展不出，每每为了军队、宪兵之故而处境艰难，其受的痛苦最大，处境甚为可怜。曾有一知情者对我言，警察官经常为了军队和土匪而疲于奔命，根本无法致力于民生保安之日常业务，身边纵有罪犯，亦无机会发现。衣着污秽，长剑、枪械双挂一身，枯稿的容貌显露出疲惫的神情，看其东奔西走的样子，余以为无法获得土人的信赖，应非偶然。”

以三段警备法为源所实施之三段警备制，于台湾实施之初，曾有效消灭抗日活动，并将反日人员阻绝于台湾山区，惟三等区划分不易，军警宪治理区域无法明确区分，因此自1898年2月乃木希典辞掉日本总督后，三段警备制随即被废止取消。

三段警备制-制度分析

1898年6月1日，台北县知事村上义雄、台南县知事矶贝静藏、台中县知事木下周一，联名给总督儿玉源太郎提交了《三段警备意义的见解书》，列举了三段警备制不好的五大理由：一曰妨碍民政统一及运作；二曰宪兵与警察素养不同，宪兵军事上有长处，但作为行政警察不妥；三曰宪兵没有警察费用；四曰在地方行政上宪兵从事警察事务有“隔靴搔痒”之感；五曰管区画定困难。

这些都增强了意欲废止该制度的新总督和后藤民政长官的决心。儿玉虽出身于武官，但对警察和军队的属性及区别心知肚明，他甚至认为，良民甘愿沦为“土匪”，为政者需要进行反省，以军方为中心的讨“匪”之策，当负一半的责任。这表明他对以前的统治进行了反思，认识到要妥善解决台湾的“土匪”问题，除了招降策略之外，还需要佐以警察力量，调整的第一步，就是必须排除军方对行政事务的干涉，确立民政部门在总督府的主导地位。

儿玉首先以对后藤新平个人的绝对支持，来削弱军方的力量。后藤新平曾在渡台三个月后的庆贺宴会上，与军方官员发生肢体冲突，儿玉全力支持后藤，表明对后藤的绝对信任。此事件纯属偶然，但却成为排除军方势力，提升文官地位，确立民政主义的一个契机。

三段警备制-制度修改

1898年6月，以敕令第106号对《台湾总督府官制》作了修改，将旧制中的民政、财务两局合并，提高民政部的级别，设置民政长官和参事长官。民政长官由后藤新平担任。此次改革显然是有意强化统合民政部门的权力，以期在民政事务上取得更大的成绩。同时，以敕令第107号修正了《台湾总督府评议会章程》。此次修改，最令人瞩目的就是此章程第一条第二项之内容：“陆军幕僚参谋长及海军参谋长限议案涉及军事之场合，参与议事。”此条款的作用，在于将军方的影响力限制在其本职上，避免其干涉一般行政事务，使民政长官可以放开手脚拓展民政事务。

在制度层面排除了军方对民政事务的干涉之后，开始逐步废止三段警备制。同年11月以府令第102号，先将台中县下的三段警备制撤除，将警察及宪兵的管辖区进行了变更，开始将警察的管辖权全部归到办务署管辖。同月，又以府令第107号将宜兰厅的三段警备制废止。1899年1月，以府令第1号将台南县、4月，以府令第28号，对台北县的三段警备制进行改正。至此，三段警备制全部被废止，全岛皆划归为警察行政区。