古罗马保民官职设立不久，关于国有地的争论日趋明朗。贵族更喜欢维持这种国有权，因为国有能使他们在这样的土地上居住，同时他们对待这样的土地像是自己的一般。另一方面平民渴望在他们中间分配国有地。当这种争执仍在进行之时，公元前471年，平民有组织的鼓动迫使国家当局同意建立一个特殊的平民协议会(concilium plebis)。它的成员是清一色的平民。按部落召集平民协议会开会是保民官的任务。每年都要在平民协议会上选出保民官的继任者，提出和通过各类议案，即平民决议(plebisca)，审理某些诉讼并进行审判。在现在学者看来，平民协议会的存在似乎把事态搞得过于复杂，因为在主要的人民大会森都利亚会议和半废止的库里亚会议之外，实际上又增加了第三个人民大会。但是平民协议会最初还不是罗马国家的官方组织。差不多两个世纪后，平民决议才开始具备法律所拥有的同等效力。此前，平民决议只是平民意志的体现，政府亦如此认为。政府发现，接受平民决议是明智的。