农业宏观调控是一般意义上的宏观调控在农业部门和领域中的特殊体现，它是以政府作为主体，着眼于经济运行的全局，运用经济、法律和必要的行政手段，对农业资源的配置从宏观层次上所进行的调节和控制，以促使农业经济总量均衡，结构优化，要素合理流动，保证农业的持续、稳定、协调发展。农业宏观调控实质上是一种市场经济条件下的政府农业行为，是政府干预农业的一种表现形式。

农业宏观调控的理论依据(1.农业的外部性 2.农业的公共产品性 3.农业的弱质性 4.农业的不稳定性)

农业宏观调控的目标

农业宏观调控的主要领域

农业宏观调控原则(1.间接调控原则 2.兼顾公平与效率原则)

农业宏观调控主体和调控对象

农业宏观调控体系(1.决策系统 2.信息系统 3.咨询研究机构 4.决策执行系统)

农业宏观调控目标的阶段性转化

国外农业宏观调控的模式(1.美国自由经济调控模式 2.德国社会市场调控模式 3.法国政府计划调控模式 4.日本政府主导型市场经济调控模式。)

中国农业宏观调控的主要做法

中国农业宏观调控存在的问题(调控的主体职能不清 调控的目标存在矛盾 调控的方式不尽合理 调控的政策手段具有显著的行政性特征 调控的经济手段运作效率不高)

农业宏观调控的理论依据

在市场经济条件下政府对农业进行宏观调控的理论依据主要在于，农业本身所具有的特征导致市场在某方面失灵，依靠市场机制不能有效得解决这些问题，需要政府在市场配置资源的基础上，采取一定的政策手段加以宏观调控。导致市场在农业中失灵的主要原因在于农业的外部性、农业的公共产品性、农业的弱质性和农业的不稳定性。

1.农业的外部性

农业的外部性有正有负，涉及许多方面。从农业对生态环境的外部性来看，正的外部性包括形成农业景观、生物多样性保持、二氧化碳吸收、控制洪水等；负的外部性包括水土流失、水资源耗竭、地表水和地下水污染、野生动物栖息地丧失、农业化学品污染等。从农业的经济外部性来看，包括经济缓冲作用、国土空间上平衡发展、确保农村活力等，从农业的社会外部性看，包括社会的稳定作用、确保农业劳动力就业社会福利替代等。在没有特定政策干预和特殊制度安排的情况下，经济活动主体既没有获得来自正外部性的经济补偿，也没有负担所应承担的相关费用，即市场及价格机制所没有反映或没有全面反映这一经济活动的全部成本或收益，从整个社会来看，资源配置无法达到最佳状态，从而引起社会福利的下降。农业外部性的出现取决于多种因素，特别是农业的生态环境外部性取决于农业生产活动的类型、使用的农业技术、作物品种、集约水平、农业资源状况以及产权制度等的多种因素。农业对于经济缓冲、扶贫、农业劳动力就业以及社会福利替代所具有的外部性，在很大成度上取决于经济发展水平。一般而言，发展中国家经济发展水平较低，农业人口比重大，农村社会保障体系缺乏，农村贫困问题较严重，农业对于经济缓冲、扶贫农业劳动力就业以及社会保障替代具有较大的正的外部效应。

2.农业的公共产品性

农业多功能所提供的许多非商品产出具有不同程度的非排他性和非竞争性，即具有公共产品或准公共产品的部分特性。因为农业的非商品产出不同于商品产出，对其很难进行产权界定，他作为农业的溢出效应对生产者以外的其他人发生影响或使其受益，难以排除特定的人不支付报酬就不让他消费，因而在其作用范围内具有非排他性；由于其影响或受益范围因非商品产出的不同而不同，因而农业非商品产出在不同的范围内具有不同的具有不同程度的非排他性。农业非商品产出的特点也决定了其具有不同程度的非竞争性，如粮食安全带来的社会稳定，良好环境所带来的高生活质量，生物多样性所带来的选择价值和存在价值等，在一定程度上，一个人对这些非商品产出的消费不会影响其他人对他们的消费，即具有不同程度的非竞争性，因而社会不应该排除任何人消费该商品的权利。农业非商品产出的公共产品性，提出了政府对农业进行宏观调控的必要性。

3.农业的弱质性

在与其他产业的竞争中，农业存于相对不利的地位。随着经济的发展，城市和非农业用地的不断增加，低价不断上涨，土地用于非农产业的报酬远远高于农业，使农地的流失不断增加；由于农业的比较利益低下，使得农业中的资金和较高素质的劳动力流向非农产业，造成农业的资金短缺和高素质劳动力缺乏，农业发展后劲不足；相对于新兴的非农产业来说，农业科研周期较长，技术进步相对较慢，农业剩余劳动力的转移又相对滞后于非农产业产值份额的增加，使得农业劳动生产率比较低；农产品的需求弹性比较小，恩格尔定律的作用，农产品不耐储运等的特点，使得农业的贸易条件不断地恶化，农民收入增长乏力，农民与非农民就业者的收入差距拉大。这就说明农业具有天生的弱质性，要解决这些问题必须依靠政府的宏观调控。

4.农业的不稳定性

首先，由于农业的自然再生产与经济再生产交织在一起，使得农业受自然条件影响很大。而自然条件是变化无常的，因此农业生产相对不稳定。农业生产本身具有周期性，且生产周期长，生产不易调整，也会导致农业的波动。其次，由于宏观经济环境的变化或不景气，对农业造成冲击。如加入世贸组织以后，农产品贸易趋于自由化，国内农业受到国际市场的冲击而出现较大的波动；经济不景气时，劳动力市场受到冲击，农业剩余劳动力转移困难，农民收入减少；而在经济景气时，又出现大量劳动力涌向非农产业，由于比较利益的驱使可能会出现耕地的荒废。再次，由于土地等自然条件的限制，和动植物本身生物学特性的制约，使得农产品短期供给的弹性比较小。但由于人们对农产品的需求刚性，价格对供给量的反应非常敏感；同时，农产品的需求弹性更小，难以实现农产品的市场供需均衡。当某些因素导致价格和产量一定程度的波动时，会产生蛛网效应。另外，农产品价格与供给间的互动关系还受动植物生理机能的影响，由于农业的生产周期较长，许多农民对价格的反应又具有滞后性，市场的自行调节难以使农产品的供给及时追随市场价格的变化，会造成农产品的短缺和过剩效应的放大，使农业生产产生较大的波动。最后，农产品大多具有易腐性，不耐储存，且储存费用高，所以收获后应立即出售，即使市场价格低廉也必须出清。反之，产品稀少时，虽然市场价格高，但在短期内无多于的库存立即供应市场，无法满足市场需求。因此，农产品一经产出，其供给即已固定。农业的不稳定性要求政府要建立农业保障机制和农业市场调控机制。

（何江，陈磊阳，吴冠华等．农业经济学[M]．江门：江门人民出版社，2000：99）

农业宏观调控的目标

1.保护农业，提高农民收入

农业是整个国民经济的基础，在工业化初期，农业要为工业的发展提供资本积累，但由此所转移的农业经济利益绝不能超过农业剩余，要保护农业具有进一步扩大在生产、为社会提供更多农业剩余的能力。随着经济不断发展，产业不断分化，产业结构不断升级，但是农业是天生的弱质产业，农产品的需求弹性越来越小，农业技术进步相对较缓慢，资源调整较难，农产品是典型的“均质产品”，不易创新，内部不像二三产业那样容易分化，造成农业的贸易条件不断恶化，比较利益下降。因此，在工业化后期，对农业实行真正意以上的保护政策，即使经济利益向农业净流入，缩小农业与非农产业就业人员的收入差距，成为政府对农业宏观调控的重要目标。

市场经济的运行不断地追求着效率的最大化，在这一过程中，如果没有外力在维护收入分配公平的话，那么，效率与公平的矛盾，以及其外部的表现形态：社会的贫富分化，将会变得严重起来直到危及社会的稳定。农民的收入低于非农产业就业人员，这是世界各国农业中的一个普遍性问题。恩格尔定律的存在和农业剩余劳动力向外转移速度的缓慢，是造成农民收入低下的经济原因。市场本身不能够保证农业与非农产业就业人员之间的收入公平，这一社会问题的解决，必须通过政府行为来加以协调。应该说，农业与非农产业就业者存在一定的收入差距，有利于整个产业结构的调整，有利于农业人口的向外转移。但即使农民与非农产业就业者存在着收入差距，农民由于素质和机会等方面的原因也无力走出农田，或者非农产业不具有吸纳如此众多农业人口的能力的话，并且双方的收入差距又较大，如果对这种收入差距置之不顾，就会有悖于社会的基本道德准则，不仅会产生农业与非农业、乡村与城市不协调发展等经济问题，而且会产生一系列社会问题。因此，必须把社会的公平分配纳入到政府的政策行为中。

2.提高农业生产率，满足社会对农产品品质与数量的需求

提高农业生产率，是世界各国政府对农业进行宏观调控的重要目标之一。一方面，农业生产率的提高是其他农业宏观调控目标得以实现的前提，如在农业人口和耕地面积增长停滞，甚至下降的情况下，要实现农产品市场的稳定和农产品供应的可靠，就必须不断地提高农业生产率水平；而且也只有当农产品产量的增加建立在农业生产率提高的基础上，农民收入增加的目标才比较容易实现。另一方面，农业生产率水平的提高也是增强农产品国际竞争力的重要保证和农业现代化的根本标志。

随着人口的增加和人们收入水平的提高，社会对农产品的需求也将不断地增加，但由于耕地减少、土地荒漠化、水资源短缺以及其他水旱病虫等自然灾害，使得中国等发展中国家农产品供给能力面临挑战，从数量上满足社会对农产品的需求，仍然是发展中国家的重要任务。农产品总量平衡的同时，农产品的结构平衡也成为政府必须关注的问题。在农业满足了社会对农产品量的需求的情况下，农产品的质量问题变得更加重要。这是因为，一方面，农产品事关人们的身体健康，在解决了温饱问题以后，农产品的质量在市场竞争力中所占的权重越来越大，甚至成为第一重要的因素，因而提高农产品质量有利于增加农民收入；另一方面，由于农产品市场上生产者与需求者有关产品质量信息的严重不对称，因而农产品的质量安全与卫生问题就成为政府必须承担的重要任务。政府不仅要制定相关的质量与卫生标准，而且要建立检验检疫队伍，使农民和加工营销商所生产的农产品和食品符合安全与卫生标准的要求。

3.培育农业市场机制，稳定农产品市场

政府对农业的宏观调控，必须建立在市场机制充分发挥作用的基础之上。如果市场机制不完善，势必要增加政府对农业宏观调控的力度、范围和难度，而政府行为的失灵，又会造成更大的效率损失。因此政府必须首先培育农业市场机制，让市场充分发挥配置资源的基础性作用，政府只对农业市场失灵的部分进行宏观调控。像中国这些原来实行计划经济制度的发展中国家，市场机制发育相对不足，表现为市场主体缺乏或错位，市场体系不健全，市场运作法规不完善。为此政府要让农户和企业成为真正的市场主体，改变政企不分和政府行为与企业行为扭曲的现象；政府要培育农产品市场和农业要素市场，以便形成一个完整的农业市场体系；政府要制定完善的农业市场规则，维护市场秩序，使各市场主体能够按照市场规则合理运作、公平竞争。

培育农业市场机制，有利于农产品的供求平衡，但不能保证农产品市场的稳定。农业生产是自然再生产与经济再生产交织的过程，并且受自然因素的影响较大。由于受土地等自然条件的限制，和动植物本身生物学特性的制约，使得农产品的短期供给弹性较小，但由于人们对农产品的需求刚性，价格对供给量的反应却非常敏感；同时，农产品的需求弹性更小，难以实现农产品市场均衡。当某些因素导致价格和产量一定程度波动时，会产生蛛网效应。另外，农产品价格与供给间的互动关系还受动植物的生理机能影响，由于生产周期较长，人们对市场价格的反应又具有滞后性，市场的自行调节难以使农产品的供给及时追随市场价格的变化，会造成农产品短缺和过剩效应的放大，使农业生产产生更大的波动性。

4.保护农业资源，改善生态环境

农业与自然资源和生态环境的关系最为密切的产业，一方面，农业的发展离不开良好的生态环境，离不开自然资源的支撑；另一方面，农业生产又对自然资源和生态环境产生很大的影响，不当的生产方式，会损害生态系统的平衡，造成自然资源的破坏和浪费。自然资源及生态环境系统的损害，则会影响农业的可持续发展。良好的生态环境是一种稀缺的资源，具有巨大的正外部效应。因此，政府对农业的宏观调控还必须十分注意保护各种农业资源，如土地资源、水资源、林业资源、海洋资源、各种生物资源等，保护环境，维护生态平衡，实现资源的可持续利用和农业的可持续发展。以自然资源的可持续利用和农业的可持续发展为内容的生态环境目标，应该是政府对农业进行宏观调控的基本目标之一。

（黄楚凌，陈锐灵，蔡君平等．农业经济管理导论[M]．广州：华南农业大学出版社，1996：24）

农业宏观调控的主要领域

1.农业质量标准和农产品质量检测检验体系建设领域

农业质量标准和农产品质量检测检验体系的建设，对于提高农产品的市场流通效率和其市场竞争力，使农产品的生产者和经营者有序、公平竞争，使消费者吃到安全卫生的食品，都是至关重要的。相关的标准和法律需要政府来制定，因而是政府宏观调控的重要领域。美国、欧盟、日本、韩国等发达国家或地区都十分重视农产品质量和食品安全，制定了严格的标准和法律、法规，建立了完善的监测队伍，配备了先进的检测手段。而且实行农产品原产地制度和商品标识制度，对农产品从田间到厨房各个环节都有跟踪监测。农产品和食品包装都标明品种、产地、加工商、运销商，一目了然，一旦出现问题，便于及时处理。也正是因为这些国家制定了科学的农业行业质量标准，实现了农产品的优质优价，创造出了一些名牌农产品。目前，中国农业和农产品质量标准体系还很不完善，某些产品没有标准，一些产品标准不能适应市场需求多样化、产品用途多样化的要求。因此，要借鉴发达国家农业宏观调控的经验，加快农业行业标准和重要农产品质量标准的制定与修订完善，创建一批农产品标准化示范区和标准化生产示范基地。同时，要完善农产品、农用生产资料和农用生态环境质量安全的检测手段，提高监测能力和技术水平。加快农产品质量的安全立法，并加强其执法监督，是当代政府农业宏观调控的重要领域。

2.农业信息体系建设与服务领域

信息是现代社会一种非常重要的经济资源，信息准确及时与否，决定着决策的成功与失败。有用的信息生产成本比较高昂，但由于具有无形性，一旦扩散出去以后，难以阻止不付费的人利用该信息，并且增加信息利用的边际成本几乎为零，因而具有公共产品的特性。特别是农村交通、通讯和广播电视等新闻媒介相对不发达，加之农业生产者经营规模狭小、生产与生活地域分散，农民处于一个相对闭塞的生产与生活环境之中。并且农民一般文化水平比较低，自我收集、整理和加工信息的能力较差。随着难以市场化和现代化程度提高，农民迫切需要得到相关的市场与技术信息。但由于农业的信息化体系建设相对滞后，农民难以及时得到有用的信息，因而农业信息体系的建设与服务就成为政府对农业进行宏观调控的一个重要领域。中国农业信息服务体系虽然具备了一定的发展基础，但仍然存在着很多的问题。一是信息管理部门分割，政府信息管理部门垄断信息，将信息作为自有商品出售，来谋取本部门的利益，缺乏信息共享机制，农民难以无偿得到有用的信息。二是农业信息服务基础设施建设投入严重不足，一方面是硬件短缺、简陋，技术手段落后；另一方面是用于软件开发和维护的经费缺乏保障。三是信息的准确性和及时性较差，大多数指标仍采用层层上报的全面调查方式，人为的随意干扰太大，影响了信息的准确性；另外，由于信息的采集点不足，覆盖面不宽，采集方法不够科学，信息缺乏代表性。四是信息加工分析能力不足，许多信息不经加工即行发布、使用，降低了信息的使用价值，造成了信息资源的浪费。面对着目前农业信息化程度低，存在着严重的信息不对称、不完全的情况下，政府必须加强农业信息体系的建设与服务，才能更好地发挥政府对农业宏观调控的作用。

3.农业科研、教育和技术推广领域

随着农业现代化的推进，农业科技进步在农业经济增长中的贡献份额将不断提高，人力资本积累将起着越来越大的作用。农业科技进步和人力资本积累都具有市场需求诱导性，即人们在逐利性的驱使下，根据市场需求推动了农业科技进步和人力资本积累。对于能够形成有形商品的技术进步是非常有效的，但对于周期比较长的农业科学研究、特别是基础性和公益性研究来说，获利的可能性比较小或者说比较遥远；农业由于比较利益低下，因而一般农民的收入低于非农产业人员的收入，农业中一般是素质较高的劳动力外流，造成农业中人力资本积累严重不足。但农业现代化的发展，对农业劳动力素质的要求在提高。如果没有国家对农业和农民教育的支持，农业中的人力资本会严重不足；农业中的某些技术推广也可以采用商业化的运作模式，但由于农民一般的经营规模都较为狭小，支付不起昂贵的技术咨询费用而采取低廉收费，农业技术推广人员又不能获得足够的报酬，因而农业技术推广也离不开国家的支持。政府加强对农业科研、教育和技术推广的支持，可以提高农业的综合生产能力和市场竞争力。不仅可以增加农业生产者的剩余，而且也会增加消费者的剩余。中国在农业科研、教育和技术推广方面虽然取得了很大的进步，但与发达国家比较起来仍然有很大差距。根据农业科研、教育和技术推广的某些公共产品特性，政府在这一领域的宏观调控就十分必要。实行农科教、产学研结合，加快农业科学成果的转化。其次要调整农业科研的方向和重点，在重视提高产量的同时，更加注重质量和增加消息；从主要为农业生产服务，转向为生产、加工、销售的全程服务，从以资源消耗型技术为主，转向为资源节约型技术为主。第三，在政府增加对农业科研、教育和技术推广财政拨款的前提下，加强各级农业技术推广机构，鼓励科研院所、大中专学校、企业及农业科技人员，以技术开发、技术咨询、技术入股和技术转让等多种形式，从事技术推广与服务工作，将政府的政策支持与市场机制有机结合起来。第四，加强农村的基础教育，使更多的青年人走出农业和农村，并为现代农业提供更高素质的接班人；通过各种渠道和形式，对现有农民进行技术培训和转岗培训，使农民能够掌握现代农业技术，适应现代农业发展的要求，使剩余的农业劳动力能够转移出去，并增加农民的收入。

4.农业基础设施建设领域

农业中的许多基础设施，如水坝。大型的主干沟渠。主干道路、气象服务等，农户无力也无法建设，只有将其纳入政府的宏观调控领域，才能满足社会对农业发展的要求。政府对农业基础设施的支持，意味着扩大农业的综合生产能力，降低了农民的生产成本，增加了农民收入，提高了农产品的国际市场竞争力，也符合WTO“绿箱”政策的要求。中国农业的自然灾害频繁，农业基础设施还比较薄弱，因而加强农业基础设施建设先得更加重要。中国农业基础设施建设的重点是：第一，加强以水利为重点的农业基础设施建设。以提高防汛抗旱能力为中心，加快大江、大河、大湖治理，搞好大型灌区更新改造和配套工程建设，注意把搞好设施建设、推广节水灌溉、改革小型水利投资和改革管理体制有机结合起来，国家财政支持与启动后，使农田水利设施逐步走上自我发展、良性循环的轨道。第二，加强以植树种草为重点的生态环境建设。在生态脆弱地区全面停止天然林采伐，有计划、分步骤地实行退耕还林还草。第三，加强农村公共设施建设。以农村的道路、电网、引水、通讯、广播、电视和农产品市场设施为重点，加强农村公共设施建设，改善农村的生产条件和农民的生活居住环境，推动农村经济社会的全面发展。

5.粮食专项储备领域

农业生产受自然条件的影响，农产品产量的年际波动较大，丰收而至的“谷贱伤农”及歉收而至的“灾荒”均不利于农业生产者收入、农产品市场的稳定和农业生产的稳定增长。为了确保农业生产者的正常利益，政府应当拨出一定的财政资金去充实已有的储备系统，扩大对农副产品的吞吐能力。粮食等农产品的储备的基本功能，除稳定供求之外，还能平抑价格波动。联合国粮农组织根据全球资料计算得出的粮食合理储备结论是：储备量达到当年消费量的17%－18%就比较安全。但各国的储备量多少为最佳，需要从本国国情出发决定。粮食专项储备是国家调控粮食市场的一个重要杠杆，因此，在这一领域中，一是要把粮食的专项储备与发挥粮食的市场机制的基础性作用有机地结合起来；二是把粮食流通、生产、消费等各个环节统筹考虑，注意考虑各方面的利益；三是要把粮食的总量调节和结构调节结合起来，实现动态平衡；四是着眼于国际和国内两个市场，利用国内和国际两种资源，将粮食的进出口贸易与粮食的专项储备结合起来，以实现粮食市场的供求平衡和应付大的自然灾害；五是建立健全和完善粮食风险基金，粮食风险基金是粮食专项储备和国家对粮食市场进行宏观调控的资金基础；六是加强国内外粮食生产、市场和价格监测，根据粮食的未来供求状况，及时采取有针对性的存放调节措施。

6.区域性贫困与扶贫开发领域

区域性贫困就是与一定的地理区域相连的集中连片的贫困。其成因是不利的地理位置、脆弱的生态环境、贫瘠的土地。正是由于自然条件的不利，才造成了落后的基础设施、低下的教育水平和高速的人口增长，从而导致劳动生产率、特别是农业劳动生产率的低下，基本的食物消费得不到保障，陷入持续性的绝对贫困。中国最具有典型意义的四大贫困地区，即西北黄土高原地区、西南石山区、秦巴山区和青藏高原寒区，都是与恶劣的自然环境相关联。对这些地区的经济与社会发展，需要政府的介入，否则与其他地区的经济发展差距会进一步拉大。扶贫工作的一项基本方针是以经济建设为中心，变救济式扶贫为开发式扶贫。实践证明，救济式扶贫可以缓解农民一时的生活困难，但不能使他们真正摆脱贫困，从根本上改变贫困地区的落后面貌，必须发展贫困地区的生产力。开发式扶贫的实质，就是以经济建设为中心，支持贫困地区的农民群众开发当地资源，发展商品生产，改善生产与生活条件，增强自我积累、自我发展的能力，这是摆脱贫困的根本出路。21世纪初中国扶贫开发的主要任务是，一是改善生产、生活和生态条件，巩固温饱成果；二是加强基础设施建设，使贫困人口比较便利地得到各种社会化服务，提高生产效率和运销效率；三是培植基础产业，促进农业结构调整；四是重视人力资源开发，提高贫困地区劳动力的基本素质；五是加强贫困地区的基层组织建设，使农民能够有效组织起来。

7.农业自然资源和生态环境保护与治理

农业自然资源特别是耕地资源的保护与管理是市场经济条件下政府进行宏观调控的一个重要领域。在市场经济条件下，耕地转为非农业用地，对经济主体来说，往往可以取得更大的经济效益。如果让市场机制自有发挥作用，耕地会出现大量的非农化，较少的耕地将难以满足人口增长和生活水平提高对农产品不断增长的需求，粮食安全和社会稳定将受到威胁。因此，政府必须从整个社会角度出发，对土地资源进行保护。农地保护一是要严格控制各种非农占地；二是建立和完善基本农田保护区；三是防止土壤污染；四是防止水土流失。森林是农业生产的重要屏障，它可以为农业涵养水源、保持水土、稳定气候、防风固沙，还能减少自然灾害发生的频率和强度。因此，政府要严格执行森林采伐限额，要依法实行凭证采伐制度和凭证运输制度，以保证森林的消耗量低于其生长量，进而达到稳定以致提高森林覆盖率的目标。并且政府要进一步加强各类防护林体系建设，以便充分发挥防护林的正外部效应。草原也是农业重要的环境屏障，具有保持水土、涵养水份的、转化太阳能等方面的作用，同时草原也直接作为畜牧业的饲料基地。因此，政府要严禁滥垦草原和过度放牧。政府要根据牧民根据草场状况合理调整畜牧量，是牧畜的取食量低于牧草的生长量，以维持牧草平衡。水是农业的命脉。政府要保护江河、湖泊、水库等水域，维持水质处于良好的状态。严格管理和节约工业、农业和生活用水，合理开采地下水，防止水资源枯竭。

农业环境污染主要是由两个方面引起的：一是城市工业和居民生活产生的废水。废气、废渣，如不治理就会造成水污染、大气污染和农田污染；二是在农业生产中不合理或过量施用农药、化肥、农膜和兽药、激素等添加剂，使农业环境和农牧产品受到污染。因此政府必须实行严格的环境政策，保证农业生产出安全的农产品，保证农业有一个良好的生态环境作支撑，保证农业能够为社会保持一个良好的生态环境作出贡献。

8.农业政策法制化与法律化的领域

政府对农业的宏观调控一般依据的是国家的农业政策。农业政策是国家为了实现一定的社会、经济及农业发展目标，对农业发展过程中的重要方面及环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。为了保证这些措施和行动的有效实施，还需要对农业政策进行法制化和法律化。

农业政策的法制化是指农业政策的制定过程及内容都应符合宪法和法律，不能与其相抵触，农业政策正确与否，同是否建立了法制化的政策程序有着密切的关系。从理论上来说，作为决策者个人，由于本人在生活、经历、智能等诸多方面必然存在着某些局限性。如果没有其他制约，个人的非程序化经验决策就会受到这种局限性的影响，因而决策错误在所难免。在农业政策程序法制化的条件下，决策不是个人的决策，而是集体的决策；不是单一的决策程序，而且还有批准、评估的过程。

农业政策的法律化是指农业政策向法律的转化，即有权的国家机关经过实践检验，却已成熟稳定，在较长时期内规范社会关系的农业政策上升为国家法律，使这些农业政策具有人人遵守的法律效力，使农业政策所要达到的目标有法律的促进和保障。国家立法机关把需要法律化的农业政策上升为国家法律，国家行政机关根据其行政职能及委托立法权，把需要法律化的农业政策转化为各种行政立法，司法机构通过对立法机关和行政机关所制定的有关农业法律、法规进行审查，以确保其合宪性和合法性，实现对农业政策法律化的干预和参与，并在某程度上决定着农业立法活动的有效性和合法性，进而使政府对农业的宏观调控走上法制化的轨道。

（吴伟进，梁懂平，梁爽等．农业经济学[M]．长沙：湖南人民出版社，1999：75）

农业宏观调控原则

1.间接调控原则

间接调控原则在农业宏观调控体系中, 实施农业宏观调控的主体是政府, 接受农业宏观调控的对象是企业和农户等微观经济单位, 政府的宏观调控, 就是要把微观经济单位分散的经济活动统一于整个社会的大目标之下, 使微观经济主体的行为符合整个社会经济发展的要求。但是, 政府对微观经济单位的调控, 并不是“ 政府一农户企业”的直接作用过程, 而是“ 政府一市场一农户企业”的间接作用过程, 即政府的调控通过市场传递给农户企业来产生作用, 这就是间接调控原则。因此, 农业宏观调控的基本思路和运作过程是, 政府调节市场, 市场引导生产经营主体。在这里, 政府调控是宏观层次的, 其直接作用的对象主要是市场, 而市场调节是基础层次的, 其直接调节的对象是农户或企业。在政府一市场一农户企业的运行体系中, 市场处于中介或轴心的位置, 市场接受政府体现社会偏好的调控信号, 再把这些信号传递给微观经济单位, 农户和企业对变化了的市场条件做出反应, 按照利润最大化的准则调整资源配置和生产经营行为, 最终使微观主体的行为符合宏观调控的要求。所以, 农业宏观调控最重要的特征就是间接调控, 是通过市场客观的调控。

2.兼顾公平与效率原则

兼顾公平与效率原则市场机制可以解决效率问题, 却不能解决公平问题。因此, 调节收人分配, 实现社会公平, 就成为政府实现宏观调控的基本政策取向。由于公平与效率是一种交替关系,对公平的追求会引起效率损失, 而没有效率支撑的公平则又是毫无意义的, 因此, 政府在宏观调控中坚持社会公平取向的同时, 必须兼顾效率, 作到公平与效率兼顾, 社会效益和经济效益统一。兼顾公平与效率原则, 要求政府在实施农业宏观调控时, 必须以不排斥或限制市场机制正效功能的发挥为前提, 也就是说, 凡是市场机制能够做好的事, 政府就不要插手干预, 而应放手让市场去完成, 以提高经济运行的效率。政府的职责就是努力为市场机制充分发挥作用创造必要的条件, 或通过弥补市场的缺陷而使市场机制更充分地发挥调节功能。

（梁兆基，冯子恩，叶柱均等．农林经济管理概论[M]．广州：华南农业大学出版社，1998：413）

农业宏观调控主体和调控对象

政府是实施农业宏观调控的唯一主体, 其他任何组织无力也没有权威承担起这种具有社会效益的活动。农业宏观调控的对象是市场。

在正常农业年景和市场正常运行的情况下,政府不可以采取行政手段对市场微观主体即农户或企业的经营行为进行干预, 这是宏观调控的效率原则和间接调控原则所决定的。当然这里是从经济体制改革的目标来讲的, 体制转换过程中政府直接行政干预(如农产品定购制度)的废除需要一定的时间。明确了宏观调控的主体和对象后,农业宏观调控运行方式的轮廓便随之显现出来, 即政府根据事先市场运行情况的分析预测和准确判断, 运用经济的、法律的乃至特定时期行政的手段,以市场为中心, 通过控制市场来引导生产者（农户）、消费者和经营者的经济行为, 以实现农业资源的最优配置和农民收人最大化。政府宏观调控有力度上的强弱之分, 主要体现在所采用的调控手段和调控方式的差别上。如政府通过职能部门参与商品价格的形成, 运用利率、税率、汇率、国库吞吐、控制信贷规模、发放财政补贴等手段来干预市场信号, 进而由体现了政府意图的市场信号来引导生产者、经营者和消费者的经济行为,控制市场趋势, 即是强宏观调控。政府不去干预市场供求和价格信号, 而是主要让市场自发形成的信号来为农户或企业导向, 并借助于法律手段和行政措施来规范（或约束）农户或企业在市场上的经济行为, 保障公平交易、合理竞争和正常的市场秩序即是弱宏观调控。这两种调控方式最大区别在于政府在农产品市场价格形成过程中的作用不同。宏观调控方式应该成为我国农业宏观调控的目标模式, 这不仅是出于对农业生产自身特点的考虑, 同时也是出于对国情的考虑, 即在今后相当长时期内, 农业将一直处于偏紧运行环境之中。实际上, 当今发达国家, 如美国、加拿大、欧盟等都对本国农业采用了强宏观调控的模式。（叶柱均，廖玉兰．农业经济学概论[M]．东莞：东莞人民出版社，2000：99）

农业宏观调控体系

宏观调控决策指令的制订和贯彻需要借助于一定的组织体系来完成, 从实行强宏观调控的目标模式出发, 农业宏观调控体系应包括以下几个系统。

1.决策系统

即有关农业宏观调控指令的制定和发布机构。决策系统是农业宏观调控体系的中枢, 几十年来的实践表明, 重大决策的正确与否对农业的发展有举足轻重的作用。决策的制订和发布需要有一定的程序和制度的保证, 其中完善的信息和咨询机构是实现决策科学化、民主化所必需的。决策不应该成为某个或某些领导人的行为, 而应该成为一个集体（如决策委员会）民主商议的结果, 重大的决策还应该经立法机构的同意, 这将从制度上根除了决策过程中的“人治”因素, 尤其避免了因机构和领导人的变更对决策活动的影响。

2.信息系统

即对农村经济运行过程中的各种信息进行收集、加工、分析、处理和传递机构。信息是决策系统和咨询研究系统对经济运行做出准确判断的最主要依据。信息的分享除了政府决策和咨询研究机构外, 还应包括广大的生产者、消费者和中间商。

3.咨询研究机构

其任务是对农村经济运行过程中的重大问题进行实证分析研究, 并提出解决问题的方案,供决策系统参考。这里所说的咨询研究机构不同于一般性的科研院所, 它是决策系统的参谋班子, 当然科研院所的研究成果应该有顺畅的渠道向咨询和决策系统反映。咨询研究系统也应该相对独立地进行工作, 决策、咨询、信息三个子系统的关系应该有作业制度上的规定。

4.决策执行系统

社会主义市场经济体制下的宏观调控不同于计划经济体制下纵向的直接的行政指令。宏观决策指令的直接接收者不是农户或企业, 而是政府的涉及农职能部门, 如专项储备、农产品吞吐机构、中央银行、财政税收、海关等。决策系统通过这些职能部门的政策调整达到干预市场运行的目的。

农业宏观调控目标的阶段性转化

发展经验表明产量目标、收人目标、环境目标和社会目标, 虽然在构成农业宏观调控总体目标方面缺一不可, 但是, 在经济发展的不同阶段, 这几个基本目标的重要程度是不同的。在经济发展的某一个阶段, 一些调控目标就十分重要而另一些调控目标则不那么重要在经济发展的另一个阶段, 原先很重要的调控目标会变得不那么重要, 而原先并不很重要的调控目标则会变得十分重要。比如, 在经济发展处于尚未解决温饱的初级阶段时, 农业宏观调控的产量目标就非常重要, 提高农业生产能力、增加农产品生产量, 就成为农业宏观调控要实现的优先目标, 而收人目标和环境目标的重要性都会因粮食生产的绝对重要而被掩盖起来。随着农业生产能力的提高和农产品供给能力的增强, 农产品尤其是粮食对经济发展的约束作用会逐渐弱化, 产量目标的重要程度就会随之降低。经验显示, 粮食对经济发展的约束作用, 表现为三个阶段性特征第一阶段, 人均粮食占有量在300公斤以下, 粮食生产具有绝对重要的位置, 粮食的约束是缺乏弹性的“硬约束”第二阶段, 人均粮食占有量在300一500公斤之间, 粮食约束成为富有弹性的“软约束”第三阶段, 人均粮食占有量超过500公斤, 粮食对经济发展的约束度大大减弱。因此, 产量目标作为农业宏观调控的一个基本目标, 它并不都是农业宏观调控要实现的优先目标, 它的重要程度并不是永恒的, 而是随着经济发展水平的提高而改变, 随着粮食生产能力的提高而降低。与此相应, 收人目标的重要性会不断提升,在经济发展由温饱阶段向小康阶段过渡时, 提高农民的收人水平和生活水平, 就变得十分重要, 收人目标就变为农业宏观调控要实现的关键目标。同时, 随着人们收人水平和生活水平的不断提高,环境作为人们生活质量的一部分, 其状况会受到越来越多的关注, 保护资源、保护环境的重要性会逐渐凸现出来, 环境目标在农业宏观调控目标体系中的重要程度就会相应增大。由此可见, 市场经济条件下的农业宏观调控目标, 并不是一个固定不变的模式, 而是一个动态的组合, 是几个基本目标重要程度的变化与调整所形成的基本目标结构的动态优化组合。即随着经济发展阶段的改变, 及时调整农业宏观调控基本目标的结构组合, 适时进行农业宏观调控目标的阶段性转化, 形成与经济发展阶段性适应的农业宏观调控目标。

国外农业宏观调控的模式

1.美国自由经济调控模式

美国是一个以自由经济著称的私有制为基础的资本主义发达国家。美国政府调控农业模式属于自由经济调控模式。它的特点是竞争和垄断并存, 是一种有调节的自由市场经济。政府干预农业活动保持在一定范围内, 政府并不直接介入农业经济活动, 不制定指令性的生产计划, 对农业的产量不提出具体数字指标。政府调控农业是通过灵活的价格政策、信贷政策和农产品贸易政策,控制总产品总供给以维持总需求, 以达到农产品的供需平衡。同时利用完善的市场体系, 联结生产与消费,具体农业经济活动放手让合作社、农民协会、公司、农场主等自由经营。充分竞争、自由经营、法制规范、调而不乱是美国自由经济调控模式的主要特点。

美国现行农业政策的框架是在于1935 年建立的, 直到今日, 美国农业宏观调控的着重点基本上是围绕既要发展生产, 又要控制生产和解决生产过剩, 减少政府的财政补贴这四个方面来进行的, 其主要措施是: 第一, 实施农产品价格支持, 通过政府的价格支持政策, 防止农民收入因市场需求变化而下降过多。第二, 通过农业信贷系统向农场主提供低息贷款和实施税收优惠政策, 帮助农场主发展生产, 降低生产成本。第三, 实施有补偿的限制生产的休耕、限耕等, 以缓解农业生产的过剩, 第四, 想方设法扩大农产品的国内消费范围。如向低收入者发放“食品券”,将政府收购的一部分农畜产品赠送给贫苦的居民和向儿童提供, 免费供应的午餐计划。第五, 采取多种措施增加农产品出口, 包括提供特种补贴和给买主以出口信贷的方式来促进农产品出口, 同时对某些农畜产品实行严格的进口限额制度, 以保护美国的农场主的经济利益。

2.德国社会市场调控模式

德国的市场经济体制在西方发达国家中独见特色。“自由+秩序”是德国社会市场经济的核心。它的基本构想就是要把建立在自由竞争基础上的市场经济同通过市场经济效率所保证的社会进步与社会平衡结合起来。联邦政府对农产品价格形成过程进行调控原则是要适应市场,换句话说, 政府所进行的干预, 在不干扰、不阻碍市场正常发挥调节作用的情况下, 才是可以被接受的。这一原则主要体现在如下方面: 一是政府调控农产品价格尽量选择灵活形式, 应尽量降低干预的程度, 当市场调节的力量有尽可能的活动余地时, 应尽量避免由政府制定固定价格及最低价格。二是政府调控农产品价格应当考虑市场的长期情况, 要研究市场情况是否暂时被扭曲。三是定期审查政府的农产品价格调控, 哪些领域的价格调控还应保持, 哪些领域价格管制应取消, 或从形式上应该放松, 或根据市场条件用间接调控替代直接管制。四是尽可能放开价格, 实行自由定价优先于固定定价，放弃管制优先于保留管制, 其目的在于保持市场机制能充分发挥作用。除了对农产品价格进行间接调控，德国政府还制定了农业信贷政策, 强化农业投入和提高投入效率, 重视整个农业的效益和国民经济一体化的发展。

3.法国政府计划调控模式

法国作为发达的市场经济国家,有着与其他西方发达国家的共同特点，但法国的宏观经济管理与其他发达的市场经济国家还是有所不同。它的一个基本特征就是实行市场经济基础上的双重调节机制, 即市场调节机制与国家计划调节机制的有机结合, 在以市场调节机制为主的前提下, 国家计划调节机制占有比较突出的地位。农业实施计划调控的结果, 使法国的农业发展迅速, 从70 年代初就一跃成为世界上第二农产品出口国。

法国政府调控农业的主要措施有: 一是推行农业结构改革, 加快农业现代化进程。从60 年代初, 法国同政府颁发了《农业指导法》和《农业指导补充法》, 成立了土地整治与乡村装备公司,实行小块土地合并以实行机械化规模经营, 同时设立了调整农业结构的社会行动基金, 促进向集约化经营方向发展。二是政府通过调节对生产进行诱导, 政府逐步建立一套比较完整的农产品价格体系。其中目标价格(根据市场预测规定若干年后达到的价格)和指标价格(新的农业年度将执行的价格)对农业生产和结构变化起到了重大作用。三是加强财政干预, 大力扶持农业, 以免税或补贴方式对农民购买生产资料特别是农机具给予资助, 如购买农机具给予15%的补贴, 使用燃料给予免税等优惠待遇。以补贴和贷款的方式对农民实施水利、道路、电气化和土地整治等农村基本建设工程给予资助。政府发放的农村工程补贴一般占工程费用总额的25%以上。以发放农业优惠信贷的方式为农民购买现代化的装备提供资金。四是通过一系列农业政策措施,对农业合作制给予资金支持。以贷款为主, 有相当部分贴息贷款, 也有部分无偿投资。如政府对农村水利建设的投资和贴息贷款, 一般不贷给农场主,只给农业合作组织。五是对农产品价格实行保护政策, 保护农村产品的开支占政府预算的23%。1993年3月上台的法国新政府继续奉行农业保护政策, 与农民签署“未来公约”, 以立法形式来保护农民的利益, 减轻农民的税收和社会负担, 鼓励社会各界对农业企业投资, 为农业提供财政补贴。

4.日本政府主导型市场经济调控模式。

日本的农业经济运行机制的特点, 如果用一个简单的公式概括的话,就是“市场经济+政府调控”。当然,欧美发达的市场经济国家的经济机制也是“市场经济+政府调控”。但没有象日本政府的调控进行得那样主动、那样广泛和深入。甚至在一定时期、一定范围、一定程度上起主导的作用,从而形成日本农业经济运行机制的特点。第二次世界大战后, 日本政府在管制经济的基础上, 加强对农业经济的宏观调控, 实行“经济计划+产业政策+行政指导”的政府干预方式。

农业宏观政策的第一个目标是稳定农产品价格, 第二个目标是使农民与其他产业部门工人之间的收入趋于平衡,第三个目标是保持粮食的自给自足,第四个目标是区域经济开发。由于日本是一个农业资源相对贫乏的国家,他们认为把本国经济发展的基础完全建立在外国农业上是不可能的。于是极力对农业予以保护, 价格支持、财政补贴进口配额和高额的关税都是保护农业的主要手段。除此之外, 日本政府为促进农民合作组织的发展, 借以提高农业生产力以及农民经济与社会地位, 以此来推动国家经济的发展。在1947年颁布《农业协同组合法》, 在农村普遍地发展农协组织, 提倡农民组织起来进行自我保护。日本农协的首要任务是减少商业资本剥削, 方便农民生产和生活改善农民的社会经济地位。以合作为纽带, 以竞争来激励, 协同政府对农村、农民进行自我管理。依靠农协来引导农民。组织农民进行农业生产和农业经济活动, 是日本农业经济运行机制的一大特点。另外, 日本政府在农业经济计划实施上,有一套较为完善的政策手段体系。其特点表现为: 一是以财政、金融手段为主, 以行政指导为必要补充。在推行农业价格支持计划的过程中, 日本政府都非常重视运用财政、金融手段,但也不放弃对农民的行政指导。所谓行政指导是指政府对农民的劝告和诱导。其中包括对农协和农民提出指示、建议、希望和意见等。这种“劝告”没有明确的法律依据, 而是以政府掌握一定财政分配权、金融控制能力为基础的。政府对宏观经济的控制力量越强, 在计划实施中“行政指导”的效果也就越显著。二是以经济立法和司法作为实施计划的间接手段。政府通过经济法规以及强制性采取一些关键的措施, 间接调节农场主的经营方向, 促进农业计划的实施。

以上资料选自：华南农业大学“农业经济学”本科课程内部参考资料《农业经济学期末考试重点概要》（全背部分）

中国农业宏观调控的主要做法

随着经济体制改革的深入，中国农业经济的运行方式有了很大的变化，最突出的是，作为农业生产最基础的微观组织——人民公社解体，农户成为生产的基本单元，农民享有了生产的自主权；农产品产量大幅度增长，全面紧缺的局面根本改观；国家放弃了对大多数农产品的直接定价，使农产品价格转为由市场供需决定；除了棉花等极少数农产品以外，其他产品可以直接进入市场进行自由交换。与这种变化相伴随的是国家宏观农业调控方式的变化，即由原来的计划经济模式向市场经济模式的转变，农业的宏观调控由国家计划的直接控制转向国家调控市场，市场引导农民。

目前，中国对农业的宏观调控主要集中在三个方面：第一是对农业生产的支持。从长期看，中国是一个农产品比较紧缺特别粮食、棉花等供应不充足的国家，支持和发展农业是中国农业宏观调控最基本的内容。国家对农业的支持，主要是农业基础设施的建设，粮、棉等重要农产品基地的建设，农业科学技术的研究开发和推广，乡镇企业的发展等。第二是农产品市场的调控和管理。农业是一个效益较低、受自然影响较大的部门，而农产品的消费又是广大人民群众的基本消费，需求弹性很小，要保证农产品市场的正常运行，必须有强有力的调控和管理。国家对农产品市场的管理，除了制定运行规则之外，还可运用一系列的手段进行调控，如国家对农产品实行合同定购或对某种农产品进行垄断经营，建立农产品的风险调节基金、农产品的储备调节制度以及进出口调节制度。第三是对农业生产资料和农用资金的管理。国家对农业生产资料管理包括对农业生产资料生产的控制和管理，农用生产资料流通的管理和物资的调运、价格的调节等。国家对农业资金的管理主要是对农业生产信贷资金的管理和农产品收购资金的管理，为了保障农业生产和农产品收购的正常进行，除了一般性的商业贷款以外，国家还对部分农业生产和农产品收购提供政策性贷款，并通过专门的政策性银行——中国农业发展银行进行管理。

中国农业宏观调控存在的问题

由于中国仍处于计划经济体制向市场经济体制的转变之中，人们驾驭市场经济的能力有待提高，在农业宏观调控方面存在着很多问题，其中最为突出的有五个：

调控的主体职能不清

(l)政府职能和市场职能不清。随着市场经济体制的建立和完善，在调节农业生产和农产品流通中，究竟哪些问题在政府职能的范围之内，哪些问题应由市场来解决，政府一管就死、一放就乱的问题并没有完全解决。(2)政府部门间职能不清。市场经济的发展使各部门的管理职能发生了很大的变化，在农业宏观管理中不仅涉及国家计划、财政、银行等综合性的部门，而且还涉及到农业、林业、水利、气象、国内贸易、对外经贸、化工、机械等多个专业部门，以及农村供销合作社、农村信用合作社等组织，这些部门和组织都存在对农业发展进行引导、支持、保护和调控的职能，有些职能互相交叉，因此，在管理中有时会出现相互撞车，甚至相互掣肘。(3)中央和地方职能不清。比如究竟多大的农业投资项目应该由中央定，多大的由地方定；什么样的农业基本建设应由国家来负责；地方政府对粮食等重要农产品市场调控(如价格、储备调节)应负多大的责任；在农产品进出口的职权方面中央和地方如何划分等一系列的问题并不十分明确。

调控的目标存在矛盾

比如，增加农产品供给与增加农民收入是农业宏观调控的两大重要目标，在具体运作中，它们存在明显的冲突，主要体现在：(l)农业作为传统产业，其相对收益落后于新兴的非农产业。农业是一种生物型产业，主要是利用土地这一不可再生资源和劳动力资源。而土地这一不可再生资源则日益稀缺，价格逐渐上涨，加之农业使用的传统产业技术明显落后于新兴产业使用的新技术，从而使农业的盈利能力日益不如非农产业。很明显，为了增加收入，农民必然转向发展非农产业，这样就不可避免地要冲击农业生产，影响农产品总量的供给。(2)现阶段中国农业生产结构一个重要特点是粮食生产占绝对优势，而粮食生产恰恰具有用相对稀缺的土地，少用绝对丰富的劳动力的特点，加之粮食消费需求的弹性低，致使粮食盈利能力在农业中又是最低的。这就更加剧了农产品供给增长与农民收入的矛盾。(3)现阶段实行家庭联产承包责任制，由于经营规模过于狭小，土地对其他要素的吸纳能力十分有限，致使农业很难成为增加农民收入的源泉。(4)在市场经济条件下，对单个农民而言，可能是生产越多越有利，但对农民整体而言，很可能生产越多，农民的平均销售收入越少。这是因为农产品增加后，整个市场价格将会降低，当价格降低的幅度大于产量增加的幅度，就会出现这种后果。

调控的方式不尽合理

粮食等农产品的合同定购是国家对农业进行宏观管理的重要手段，对国家掌握一定粮源，保证全国粮食供需基本平衡和市场稳定有重要的意义。但由于定购量、定购价格的确定，以及定购任务的完成都不是由农业部门来完成，因而产生国家合同定购与生产之间的矛盾。从定购的数量来看，全国总量确定后再根据各地粮食生产的历史情况层层分解到地方，由于很多地方任务的分配往往不能反映粮食生产发展的实际。一些地方粮田面积已大大减少，但合同定购量仍然较多，给完成定购任务造成了困难；相反，一些地方粮食生产发展很快，但国家的定购和议购数量较少，有时会形成“卖粮难”。从价格来看，合同定购粮食价格太低，很难起到促进生产、调节供求的作用。特别是粮食供求比较紧张时，定购价与市场价的差距往往会很大，不利于调动农民粮食生产的积极性。国家粮食储备调节目的是在粮食丰收、供给充足时，多收购一些粮食，储存起来；在粮食欠收、供给紧张时则少收购粮食，减少库存，增加有效供给。但由于粮食储备和粮食生产分部门管理，粮食部门又存在自己的利益，结果是在粮食丰收时粮食部门认为供给充足，不积极贮粮，而在粮食欠收时，为掌握粮源又从市场抢购，这不仅不利于粮食市场的稳定，而且还对粮价的暴涨暴跌起推波助澜的作用。比如在粮食丰收、供应充足的1991年和1992年，粮食部门普遍反映涨库，不愿多收粮、多储粮，但到1994年粮食紧张时，许多粮库储备空虚，不得不在市场上购粮补库，进一步推动了粮价的上涨。

调控的政策手段具有显著的行政性特征

几十年的计划经济实践使我们习惯于运用行政手段，以致在当今的农业宏观调控中，行政性特征也十分明显：一是在保证实现政策目标的机制上，主要依靠政府系统的隶属关系来发挥作用；二是地方行政领导在履行规定的调控与规范任务时，势必要较多诉诸行政手段。这种手段运用于经济运作时，往往能产生短期直接效果。然而，行政手段干预经济具有不可避免的局限。就粮食省长责任制而言，行政手段的局限性至少表现在以下两个方面：一方面，粮食生产比较优势下降是粮食领域发生的与中国经济结构转变、体制过渡相联系的基本特征之一；比较成本上升与投资效益低下又是粮食生产增长缓慢的基本原因之一。依靠行政手段的“压力传递”，可能会在短期使粮食生产投入上升，但并不能改变投入缺乏效益的状态。另一方面，试图通过粮食省长责任制的行政手段实现稳定粮价的目标亦存在两方面特殊困难。首先，依靠行政手段至多能实现粮食数量增长，很难在粮食品质上达到和需求结构变动相一致的要求。农民迫于行政压力做出的增加粮食投入的决策，在粮食品种选择上势必会趋向于产量高质量低的品种。这样会使粮食总量上升，但并不能满足结构性粮食需求及其变动，难以实现粮价长期稳定目标。其次，粮食价格是由影响粮食供求的复杂因素以及人们对这些因素变动的预期决定的，依靠行政手段很难控制影响粮食供求的所有因素，更不能完全控制粮价信息的传递。一旦某地粮价由于行政官员不可控制的因素出现波动，便会不可避免地迅速传递到其他地区，使粮价变动趋势在较大程度上成为国内市场范围内具有同步的现实。

调控的经济手段运作效率不高

农业发展银行是履行国家农业政策性贷款的机构，从1994年6月30日业务划转以来，在实行代理制的情况下，业务运作已有两年多了。通过各方努力，在建立完善的业务经营体系等方面取得了一些进展。然而，与取得的成效相比，存在的问题更为突出：一是漏洞依然存在，流失仍在发生。成立农业发展银行的主要目的就是要实现农业政策性信贷资金的良性循环，但从目前的营运情况来看，不仅没有转向良性循环，而是离良性循环的目标越来越远。不仅影响收购资金良性循环的一些老问题，如收购企业多头开户、地方财政拨款不到位、粮食企业“两条线运行”的改革滞后等等依然存在，而且还产生了一些新的问题和矛盾，最主要的是有的基层代理行随意转移挪用农业政策性信贷资金。二是信贷资金质量明显下降。主要表现在贷款的物质保证率严重不足和逾期、催收贷款增加。三是资金调度不灵，周转日趋艰难。许多代理行不按规定将超额资金逐级上划，个别代理行甚至拒绝执行委托行资金调度安排，信贷资金划地为牢，严重影响资金在行际间的有效调剂和平衡使用，加之农发行存放农行款长期居高不下，使全行资金周转日趋艰难。