| 词条 | 税务稽查 |
| 释义 | § 一、税务稽查概述 税务稽查是税收征收管理工作的重要步骤和环节，是税务机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查监督的一种形式。税务稽查的依据是具有各种法律效力的各种税收法律、法规及各种政策规定。具体包括日常稽查、专项稽查和专案稽查。 各级税务机关设立的税务稽查机构，应按照各自的管辖范围行使税务稽查职能。 各级税务机关应当在所属税务稽查机构建立税务违法案件举报中心，受理公民举报税务违法案件。 税务稽查的基本任务：依照国家税收法律、法规、查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。为此税务稽查必须以事实为依据，以国家发布的税收法律、法规、规章为准绳，依*人民群众，加强与司法机关和其他有关部门的配合。 税务稽查的范围：包括税务法律、法规、制度等的贯彻执行情况，纳税人生产经营活动及税务活动的合法性，偷、逃、抗、骗、漏税及滞纳情况。 税务稽查对象的确定：税务稽查对象一般应当通过以下3种方法产生：通过电子计算机选案分析系统筛选；根据稽查计划、按照征管户数的一定比例筛选或者随机抽样选择；根据公民举报、有关部门转办、上级交办、情报确定。 税务稽查对象的立案：税务稽查对象中，经初步判明有以下情形之一的，应当立案查处：偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税和为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的；无上述违法行为，但是查补税额在5000元至2万元以上的；私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票，非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章和发票防伪专用品的；税务机关认为需要立案查处的其他情形。 税务稽查的实施：税务机关在实施税务稽查之前，应当先全面了解被查对象的有关情况，确定稽查办法，然后向被查对象发出书面通知，告知其稽查时间和需要准备的材料等。但是，对于被举报有税收违法行为的，税务机关有根据认为被查对象有税收违法行为的，预先通知有碍稽查的，不必事先通知。 如果税务稽查人员与被查对象有近亲属关系、利害关系和可能影响公正执法的其它关系，应当自行回避，被查对象也有权要求他们回避。 实施税务稽查应当2人以上，并出示税务检查通知书和税务检查证。 实施税务稽查可以根据需要和法定程序采取询问、调取账簿资料和实地稽查等手段。税务稽查需要跨管辖区域稽查的，可以采取发函调查和异地调查两种方式。 在税务稽查结束的时候，税务稽查人员应当将稽查的结果和主要问题向被查对象说明，核对事实，听取意见。 对于立案查处的案件，税务稽查完毕，稽查人员应当制作《税务稽查报告》，连同《税务稽查底稿》和其他证据，提交审理部门审理。 对于不需要立案查处的一般税收违法案件，税务稽查完毕，可以按照简易程序，由稽查人员直接制作《税务处理决定书》，按照规定报经批准之后执行。 对于经过稽查没有发现问题的，如果没有立案查处，由稽查人员制作《税务稽查结论》报批；如果已经立案查处，由稽查人员制作《税务稽查报告》，连同有关稽查资料，提交审理部门审理。 税务稽查的步骤：准备阶段——有关纳税资料的收集整理，进行分析，制定检查提纲；实查阶段——凭证、账册、报表的检查，实物清查账实相符，生产现场实地检查。 税务稽查的方法：(1)顺查法：凭证、账册、报表；(2)逆查法：报表、账册、凭证；(3)联查法：对报表、账册、凭证有联系的内容、数据相互对照检查；(4)侧查法：根据有关人员的反映及平常掌握的材料有针对性的检查的一种方法。 § 二、税务稽查体系的构建 建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，是当前我们税收工作的一项重要任务。普遍推行纳税申报和税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查。税务稽查是现代税收征管模式的“重中之重”，是税收征管改革的重头戏，建立科学、严密、高效的新型税务稽查体系是现阶段税务工作迫切需要解决的问题。 所谓税务稽查体系是指税务稽查各要素相互结合而形成的整体系统，它是整个税收征管体系中的重要组成部分。 税务稽查活动是由税务稽查法规、制度、规程、稽查机构、稽查人员和稽查技术以及稽查监控等稽查要素构成的。税务稽查各要素并不是单个孤立的因素，它们之间存在着既相互独立又相互联系的内在关联性，这表现在： (1)税务法规是整个税务稽查的基本法律依据，是以法的形式加以规定的基本稽查办法；税务稽查制度是税务稽查法规的具体化和必要补充；税务稽查规程是依照税务稽查法规和稽查制度进行稽查活动的工作程序。 (2)税务稽查机构则是贯彻实施税务稽查法规、制度、规程，开展稽查活动的指挥系统和组织保证。 (3)税务稽查人员是实施税务稽查的具体执行者、操作者。 (4)税务稽查技术是指实现税务稽查的具体方法和采用的管理手段。 (5)税务稽查监控是指整个税务稽查活动的内、外监控机制。它包括税务稽查对内、外监控信息系统、税务稽查工作考核制、稽查责任追究制、税务稽查配套体系、司法保障体系等。 这种互相联系、相互制约、互为补充的内在关系，决定了各要素在税务稽查运行中的地位和作用，即税务稽查机构和稽查人员是税务稽查运行的操作者和行为主体，属主体性要素，起着决定性的作用；税务稽查法规、制度、规程是税务稽查运行的依据，主体性要素必须依据它们来操作整个税务稽查系统，因此是中心性要素，起着核心作用；税务稽查方法与稽查手段是税务稽查运行的操作技术条件，是技术性要素，起着关键性作用；税务稽查监控乃是保持税务稽查运行方向的轨道不出偏差的补充手段，属完善性要素，起着维护性作用。 由此可见，用动态的观点认识税务稽查体系，它则是由税务稽查主体性要素运用技术性要素，依据中心性要素，辅之以完善性要素的税务稽查操作运行机制。 我国传统的税务稽查在税收征管中基本上处于辅助的、被动的地位，起着如同消防队应急扑火的作用，其体系不健全、不完备。它不能适应社会主义市场经济条件下的新税制，不适应税收分配关系比较复杂条件下的征管运行的需要。建立新型的税务稽查体系和强有力的稽查运行机制，是适应我国税收征管改革的需要，对于促进税收征管由“驱动式”、“保姆式”向“自律式”方向转化，由经验型向科学型转化，对于堵塞税收漏洞、避免国家税收流失、打击偷逃骗抗税等违法行为，创造良好的税收征纳环境，提高税收征收效率等都具有重要的经济意义和政治意义。 评价一个税务稽查体系是否科学、严密、高效，必须用三个基本标准来衡量务稽查各要素是否实现了优化；其二，税务稽查各要素是否实现了最佳结合；其大化。只有同时达到这三条标准的才能视为科学、严密、高效的税务稽查体系。 首先，从税务稽查要素自身的质量水平和规范化程度来看，税务稽查体系是否科学、严密、高效，取决于构成税务稽查体系的要素是否适应一定的经济条件和税务管理的客观要求。税务稽查法规是否建立和完备，稽查制度是否健全，稽查规程是否规范，税务稽查机构是否高效，税务稽查人员是否优质，税务稽查技术是否先进，税务监控网络是否严密。倘若实现了上述要求，则可以说税务稽查要素实现了优化，其自身素质水平和规范化程度是较高的，这是科学、严密、高效税务稽查体系的基本条件。 其次，从税务稽查要素的结合状态来看，科学、严密、高效的税务稽查体系不仅要有优质高效的要素构成，而且要求实现各要素的优化组合，实现资源的最佳配置。各要素的结合状态如何是评价税务稽查体系是否科学的又一重要标志。所谓优化结构是指按照各要素在征管运行中的地位和相互间的内在联系建立起的相互配套、相互制约、相互促进的有序化的结合体系，形成了有利于有效防止偷、漏税，有效发挥税务稽查职能作用的运行机制。这种结合不是一个静态的板块式拼合，而是在税务稽查运行的各个环节的操作过程中实现的最佳动态结合，达到资源的最佳配置。 最后，从税务稽查的目的来看，新型税务稽查体系必须达到效益最大化。所谓税务稽查效益最大化，就是要以相对尽可能少的税务稽查费用获得尽可能多的、有效的税务稽查成果。衡量税务稽查效益，不能片面地、孤立地认为就是要减少税务稽查人员工资、薪金和奖金支出、办公必备用具设备支出，采取各种稽查办法、措施所支出的费用；或者片面地认为每年查补税款大效益就一定大，而是要从税务稽查费用与成果的对比来看，税务稽查工作是否最大限度地避免了国家税收的流失，震慑、打击了税收违法分子，是否改善了税收执法环境，是否促进了征收、管理的高效。在关于如何节约税务稽查费用方面，英国古典政治经济学的主要代表人物亚当·斯密认为，实现其最少征管费用原则的关键是消除在税收征管环节上的弊端。 针对我国税务稽查工作落后形势的现状，我们必须通过综合性配套改革，优化税务稽查要素质量，实现税务稽查要素的最佳结合，建立强有力的税务稽查运行机制，这是确立科学、严密、高效的新型税务稽查体系的一条正确途径。 一、必须建立和健全科学、严密的税务稽查法规、制度和规程 我们讲要“依法治税”，在税务稽查方面，首要的就是要建立有关税务稽查的专门法规、制度和规程，做到“有法可依”、“有章可循”，然后要求严格执法、遵守有关制度和规程，加强司法工作。国家应在近期内制定颁布<<中华人民共和国税务稽查条例》及其实施细则，从法律法规上明确税务稽查的地位和作用，确定税务稽查的权力、义务、对象、范围、程序、类别、要求、时限、监督制约机制等。要进一步完善关联企业转让定价调整办法(如预约定价制)，制定防止资本弱化措施(包括安全港规则)，建立避税港税制以及电子商务等方面有效征管措施。虽然新式税收征管法》及其实施细则业已颁布实行，但是，受到立法层次和容量的局限，许多具体问题的处理，尚需通过国家税务主管部门制定具体制度、规程加以配套、完善方可操作。因此，当前乃至今后一段时间，国家税务主管部门应在总结长期税务稽查实践经验的基础上，按税务稽查法规的内容，适应被稽查对象客观条件和税务稽查客观要求，进一步建立和补充一些新的税务稽查制度，完善原有的行之有效的制度，制定操作性强的税务稽查工作规程，形成全国基本统一的严密完备的税务稽查制度、规程体系。 二、构建严密的、职责明确的税务稽查组织体系 我国的各级税务机关应按集中统一、专业性相结合的原则普遍设立税务稽查机构，统一名称和规格，明确职责和权限，按选案、实施、审理、执行的税务稽查工作流程分别设置职能科室，做到相互制约、相互配合。 省级以下各级国家税务局和地方税务局的稽查局，是国家税务总局在进行税收征管改革的过程中逐步外设出来的一种税务机构。新的税收征管改革的主要目标之一就是要建立和推行“集中征收、重点稽查”的新征管模式，税务机关的设置也因此发生了很大变化。为了加强条线管理，国家税务总局要求各地成立稽查局等税务机构，作为各级税务机关的直属机构。省级以下各级税务机关成立的稽查局具有条线管理职能，既是基层执法单位，又是管理机构，与其他税务机关下设的分局有明显区别。但是还有一些地区并没有按总局规定设立稽查局，而是继续保留稽查总队、支队、大队、中队等机构；还有一些地区在分局内设置了若干个稽查所，对外进行纳税稽查、开展税收执法。 为了加大税务行政执法力度，新《税收征管法实施细则》将符合税务行政执法主体的资格第二类税务机关的范围限制在各级税务局的稽查局，其他如征收分局、管理分局等仍然是各级税务局的内设机构，不在第二类税务机关的范围之内。 为了避免稽查局与其本级税务局之间出现双重执法的问题，凡是税务违法行为构成了偷税、逃避追缴欠税、骗税和抗税的，一律移交稽查局处理，由稽查局独立作出决定，税务局不予干涉；凡是税务违法行为没有构成偷税、逃避追缴欠税、骗税、避税和抗税的，也就是说属于一般税务违法案件的，一律由税务局处理，稽查局不予干涉。 三、加强税务稽查人员队伍的建设，建立税务稽查人员的业务等级体系 税务稽查队伍建设是我们搞好税务稽查工作的保证。只有带好队，才能搞好税务稽查。人是决定的因素，要以人为本，充实和加强稽查力量。税务稽查部门一定要严格把好人才关，“主要进大学毕业生，懂会计、懂法律、懂电脑的人员，特别是注册会计师要多进一些”(转引自原国务院总理朱铬基同志重要讲话，见式中国税务》1996年第3期)；我们一定要有战略眼光，要通过培训、进修、鼓励自学、岗位练兵等多种方式提高在职税务稽查人员的业务素质，实施严格的后续教育，以适应知识更新的形势，并且要大力加强税务稽查人员的思想政治工作，标本兼治，防患于未然，从而建立一支政治上合格、业务上精通、作风上过硬的“能征善战的特种部队”和“智囊团”。必须引起高度重视的是，由于税务稽查的高度技术性，而我国税务稽查人员整体素质偏低，需要将一部分业务素质不高的“东郭先生”调离稽查岗位，同时，通过面向社会招聘一些业务高手进入稽查队伍(目前我国公务员考录方式由于侧重政治历史之类，非常不适合招录税务稽查专业人员)。要在干部管理上真正形成能者上、平者让、庸者下，竞争上岗，优胜劣汰的机制。要加强税务稽查机关领导班子建设，把政治素质高、工作作风硬，精通财会、税法、计算机，善于查账，富有开拓进取精神，有高度工作责任感的年富力强的干部提拔到领导岗位上来。为了稳定税务稽查人员，使其安心而积极地工作，对税务稽查人员要普遍实行较优厚的待遇，这也是世界各国共同的做法。可以将稽查人员分为初、中、高三个等级(绝不能变成论年龄、工龄的“年功制”)，通过考核、考试、评定级别，取得资格证书，发给稽查证，持证上岗。要“尊重知识、尊重人才”，“事情成败的关键就是能不能发现人才、能不能用人才”，“人才不断涌出，我们的事业才有希望”。(邓小平语) 四、逐步实现税务稽查技术现代化 税务稽查技术包括税务稽查方法和稽查手段两个方面。税务稽查技术的现代化，是将现代科学技术成果运用于税务稽查，并实现科学有效稽查的过程与结果。它能大幅度提高税务稽查效率，提高税务稽查的科学性。税务稽查方法的现代化，是指在税务稽查中普遍运用各种现代管理的科学方法，如心理学、逻辑学、谋略学等，将这些方法与税务稽查的具体账务稽查方法、调查法、分析方法等有机结合起来，解决税务稽查中诸如选案、取证、查处等系列问题。同时，要充分注重定量分析的重要作用，避免单纯地运用定性方法的主观偏见和感情用事。 必须特别指出的是，我们要认真研究对策，搞好财务造假的防范与甄别，如从单位负责人、财务主管人员、会计人员素质，社会环境，内部控制制度，会计查账等方面着手。目前首要的是要建立健全企业内部控制制度，实施自动防错、查错和纠错，实现自我约束、自我控制，税务稽查中可以借鉴制度基础审计方法。 税务稽查手段的现代化，是指在税务稽查中运用各种现代先进工具，包括现代化的计算机工具，现代化的通讯工具以及现代化的交通工具等进行税务稽查，以提高稽查效率，保证税务稽查目的更好地实现。 五、建立多渠道、多层次的税务稽查信息系统 要在充分利用计算机科技手段的基础上，建立一个多渠道、多层次的纵横交错、上下贯通的税务稽查信息网络，实现资源的共享。由于税务稽查涉及面广、被稽查对象数量众多、情况复杂，“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家”，我们要把“以群众管理为基础，以专业管理为主导，坚持专业管理和群众管理相结合”这个管理原则，运用到税务稽查中来，一是要根据各地具体情况，建立纵横交错、严密健全的协税组织和协税网络；二是要建立税务违法案件举报网络；三是建立国、地税相互之间、税务与工商、银行、海关、商务部门等单位之间的税务稽查情报交换网络；四是建立税务稽查内部、税务稽查机构与征收机构、税务代理机构等之间的信息交流网络。另外，要在全国各地建立专门的税务稽查信息管理机构，对各信息网点和信息员提供的数据资料进行收集、整理、储存。同时建立必备的税务稽查信息管理制度，要组织好微机的配置、开发与应用。 掌握可靠的信息是税务部门准确判定和调整关联企业转让定价的重要前提。许多发达国家税务部门为了更好地遏制避税活动，对有关国际与国内的市场价格、行业利润率、资本报酬率等，都有较为完整的数据资料库，并能做到及时补充、更正，方便基层税务人员查阅。这不仅有利于在处理转让定价时进行可靠的比较，也为税务诉讼提供了有力的证据。目前，信息不灵是造成我国外商投资企业避税失控、税收流失的重要原因之一，尤其是现在许多外商投资企业的购销大多掌握在外商手中，税务部门往往因缺乏可靠的市场信息，在判定关联企业间的交易价格是否违背正常交易原则时，颇感棘手。因此，迫切需要尽快建立健全我国的税务信息网络。 六、建立科学可行的税务稽查工作考核体系和税务稽查责任追究制，控制税务稽查风险 为了提高税务稽查工作质量，增强稽查人员的工作责任心，调动其工作积极性，发挥其主动性和创造性，保证税务稽查任务的圆满完成，必须建立科学的便于操作的税务稽查工作考核体系，依考核成绩作为公务员职称评定及奖惩、晋升的依据。同时建立税务稽查责任追究制i如出现严重工作失误、玩忽职守等问题，要依法追究有关人员的法律责任。 我们要严格控制税务稽查风险。税务稽查风险从广义角度来看是指税务稽查人员在执行整个税务稽查业务中面临的风险，它包括税务稽查人员判断失误的风险以及被稽查对象和环境因素造成的税务稽查人员受到损失或不利的可能性。如税务稽查人员玩忽职守或徇私舞弊，未查出被稽查对象重大税收违法行为而应承担相应的责任等。狭义的税务稽查风险是指被稽查对象存在税收违法行为，其会计报表、纳税申报表存在重大错报或漏报，而税务稽查人员进行稽查后发表不恰当税务稽查意见的可能性。它包括固有风险、控制风险和检查风险。在税务稽查风险中，固有风险和控制风险是只能评估而不能控制的，税务稽查人员控制税务稽查风险是通过实施稽查程序控制检查风险来达到的。我们要提高税务稽查人员的自我素质，优化税务稽查的外部环境和条件，强化税务稽查人员的风险意识，选派好税务稽查人员，制定严密科学的税务稽查计划，收集充分可靠的税务稽查证据，加强税务稽查质量检查，搞好税务稽查工作底稿风险控制。 七、建立有效的税务稽查配套体系，加强税收情报交流 公民的纳税意识还不够高，社会各方面税务法治观念还不够强，是制约全面加强税务稽查的重要因素。逐步改变这种状况，需要社会各方面的配合，实施综合治理，我们应当尽快建立税收基本法，建立包括工商、税务、银行、海关、交通、审计、物价、商务等部门在内的整体联动机制来配合行动，提高工作效率。为避免法律虚置问题，应在税收基本法中明确规定其他行政机关、当事人等的有关法律责任，要充分认识经济全球化环境下国际税务协作的重要性，积极进行国际反避税合作，加强税收情报交流。经济全球化环境下跨国经济活动日益频繁，国际税务协作的重要性也日益突出。例如：经济全球化环境下关联企业间转让定价越来越广泛，关联企业的转让定价涉及相关国家的税收收入，必须加以调整和规范，这对各国的税收协调提出了更高的要求。要求我国税务机关同外国税务机关互换税收情报和相互协助监控，深入了解纳税人境内、境外住处，这些都需要进一步加强国际税务协作。只有依靠国际上国与国之间进行双边和多边的协作，互通情报，才能更好地取得反避税的效果。 八、赋予税务机关一定的税收司法权，建立健全税务稽查司法保障体系 在我国现阶段社会经济条件下，税务稽查主体与被稽查对象之间从根本上讲不存在对抗性的尖锐对立，但双方利益矛盾仍然存在，后者作为“理性的经济人”总在千方百计地想减少税收方面支出，而且我国公民的纳税意识还较淡薄，这就会导致双方比较激烈的斗争，而且这种斗争还将在相当长的一段历史时期内长期存在。关于这一点我们务必要有清醒的认识。只有赋予税务机关依法行使税务征收、管理、稽查的独立地位，树立税务执法权威，才可能真正实现依法办事。 我国可考虑设立税务警察和税务法庭，以形成相对独立的司法保障体系，为有效维护正常税收秩序，维护税法的严肃性发挥独特的作用。在这方面可以借鉴国外的某些做法。 据了解，目前在世界上许多国家，如美国、俄罗斯、德国、意大利、日本、新加坡等国，都设有不同形式的税务警察机构，主要负责稽查偷、逃税，重拳打击税务违法犯罪。如俄罗斯1993年6月成立了税务警察机构，自成立以来，已对一万多起税收违法案件进行了查处，为国家挽回了几百亿卢布的损失。在美国，联邦税务局不但拥有五万人的税务警察队伍，而且还设置了税务犯罪调查部门，专门负责税务案件的调查。我国应尽快在税务机关成立税务警察机构，行使一定的税收司法权，以有效打击涉税刑事案件，减少税收流失。这仅仅是相对缩小了公安机关的受案范围，没有分割现有公安机关的侦查权，并不影响我国当前司法权力结构和司法体系的完整性。 我国应建立独立审判的税务法院，这对保证税法的正确贯彻，确保税收收入任务的完成，具有重要意义。如加拿大就设立了联邦税务法院，专门审理税务行政案件，涉税刑事案件则由普通法院审理。目前OECD的国家一半以上都有正规的税务法院。 九、利用有关社会专业化力量 目前大多数税务机关仍代行了许多本不该由其承担的具体的行政事务性工作，充当着“保姆式”的角色，严重影响了税务稽查效率的提高，使之没有足够精力查处偷、逃、欠税等行为。建立“申报、代理、稽查，，三位一体的税务征管模式后，税务机关的主要职责为对申报和代理进行稽查。税务代理人可以接受纳税人、扣缴义务人委托审查纳税情况。对一般性稽查对象的税务稽查，税务机关可以利用税务代理机构的工作成果，如果税务代理机构出具的纳税审查报告不实，税务机关可以依法对其提起诉讼，追究其法律责任。其次，按照国际惯例，尤其是在大多数西方发达国家(如美国等)，税务稽查机关对纳税人、扣缴义务人进行稽查前，要求被稽查对象提交经注册会计师审查的年度会计报表审计报告。我国《企业会计制度》规定“年度财务报告，于年度终了后在规定的时间内连同中国注册会计师查账报告一并报送主管财政机关”，而我们税务稽查人员对此的利用不够。另外，必要时可以邀请律师、工程师、资产评估师等某方面专家参与有关案件的税务稽查。 |
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