| 词条 | 土地利用年度计划管理办法 |
| 释义 | § 名称 土地利用年度计划管理办法 § 相关信息 发布单位：国土资源部 发布时间：2004-11-1 文号：国土资源部令第 26 号 部长孙文盛 二○○四年十一月一日 土地利用年度计划管理办法 （1999年2月24日国土资源部第4次部务会议通过 2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订） 第一条 为加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，制定本办法。 第二条 土地利用年度计划的编制、报批、执行和监督，适用本办法。 本办法所称土地利用年度计划，是指国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。 第三条 土地利用年度计划管理应当遵循下列原则： （一）严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量，保护耕地； （二）以土地供应引导需求，合理、有效利用土地； （三）优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地； （四）占用耕地与补充耕地相平衡； （五）城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩； （六）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。 第四条 土地利用年度计划指标包括： （一）农用地转用计划指标。分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标。 （二）土地开发整理计划指标。分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。 （三）耕地保有量计划指标。 各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。 第五条 土地利用年度计划中，农用地转用计划指标依据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况确定。 土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地等耕地减少情况确定。 耕地保有量计划指标依据国务院向各省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。 第六条 需国务院及国家发展和改革等部门审批、核准的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及农用地转用的，由行业主管部门于上年九月二十五日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门、发展和改革部门。 第七条 县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。 各省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年十月十日前报国土资源部，同时抄报国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。 第八条 国土资源部会同国家发展和改革委员会，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案。 第九条 国土资源部会同国家发展和改革委员会将土地利用年度计划草案上报国务院，经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人大审议通过国民经济和社会发展计划草案后，按全国人大批准的计划正式执行。 第十条 全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。 农用地转用计划指标只下达城镇村（包括独立工矿区）建设占用和由省审批农用地转用的建设项目占用农用地的计划指标。国务院及国家发展和改革等部门批准、核准，并由国务院审批农用地转用的重点建设项目占用农用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审批时使用。 第十一条 地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用计划指标分解，经同级人民政府批准后下达。 省级人民政府国土资源管理部门在分解下达计划时，应当将国务院批准土地利用总体规划的城市的农用地转用计划指标单独列出，并报国土资源部备案。 第十二条 能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地可以预留少量的机动指标，用于不可预见的重点急需项目。 第十三条 农用地转用计划指标实行指令性管理，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不得批准农用地转用。农用地转用计划中城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标不得混用。没有农用地转用计划指标，擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究责任。 土地开发整理补充耕地应当符合土地开发整理计划确定的指标。 耕地保有量计划指标用于耕地保护责任目标的检查和考核。考核年的耕地保有量不得低于耕地保有量计划指标。 第十四条 土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。 省、自治区、直辖市在实施土地利用年度计划时，因不可预见的重点建设项目确需追加农用地转用计划指标的，可以向国土资源部提出申请。 因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中农用地转用计划的，按规定程序报国务院审定。 第十五条 县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当实行土地利用年度计划台帐管理，对计划执行情况进行登记、统计。 土地利用年度计划执行情况，纳入国土资源综合统计，定期上报。 第十六条 上级国土资源管理部门对下级土地利用年度计划执行情况进行考核。 考核结合国土资源综合统计、建设用地审批备案、土地利用变更调查、土地利用动态监测等情况进行。 土地利用年度计划以每年一月一日至十二月三十一日为考核年度。 第十七条 土地利用年度计划执行情况考核结果作为编制下一年度计划的依据。 未经批准超计划批地的，已实施征地满两年未供地的和没有完成耕地占补平衡任务的，相应减少下一年度的农用地转用计划指标。 第十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团节余的农用地转用计划指标，经国土资源部核准后，允许在规划期内结转使用。 第十九条 本办法自2004年12月1日起施行。 * 以上内容仅供参考，使用时请核对政府或相关部门发布的正式文本。 § 解读 而国务院31号文件的出台，将土地利用计划推上了一个更加引人注目的重要位置。 作为31号文的配套文件，新的《土地利用年度计划管理办法》，必然以增强土地利用计划的整体调控功能为目标。 一条主线：计划管理职能转变了 谈起《办法》的修订，国土资源部规划司有关负责人首先指出的是，随着国土资源管理职能定位发生变化之后，用地计划管理职能随之发生了根本变化。这就是，土地利用计划的职能从单一服务于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控。因此，新《办法》首先明确了制定的目的：加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量。 按照国务院31号文件提出的，“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据”，以及“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”等要求，新的《办法》对土地利用计划管理进行了改革。主体脉络是服务于国家宏观调控大局，立足严控土地“闸门”，紧紧围绕增强计划的整体调控功能这条主线，进一步完善了计划指标体系，强化了计划的监管考核。 修改重点之一：新增建设用地纳入计划控制 计划指标设置的调整，是本次修改《办法》的重点内容。这位负责人介绍，按照原来的用地计划管理思路，土地利用年度计划指标包括：农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标。对增量建设用地，只设立了农用地转用计划控制指标，建设用地总的新增量并不列入计划管理。但从近年来的实践看，原《办法》这一规定不够完善，无法发挥计划对建设用地的总量调控作用。 这几年的实际情况是，国家严格控制了农用地转用审批，对这一块把得紧了，但各地在实际中，在另外一些方面却打开了口子。从变更调查统计来看，历年未利用地在实际新增建设用地中占的比例，都比较大。特别是这几年呈现出继续增加的趋势。近几年建设用地总量没有得到有效控制，增量建设用地中未利用地的比例迅速提高，也说明了这一点。 为改变目前计划管理的状况，加强计划对建设用地的总量调控，新《办法》首先在指标设置上对原《办法》做了相应修改。修改后的计划指标体系增设了新增建设用地计划指标，包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。而新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。 据介绍，在原有计划指标基础上，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设用地新增总量，统一纳入计划管理，是为了实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。 按照新的办法，今后的土地利用计划指标将作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据。从而扭转了以往只管住用地审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。 修改重点之二：以实际用地作为考核依据 完善计划执行情况的考核，也是此次修改的重点内容。计划考核是计划实施管理的重要环节。据介绍，原《办法》关于这方面的规定不够完善，一是对计划执行情况年中检查，没有做具体规定，不利于对计划执行情况及时跟踪管理；二是以计划台帐作为计划考核评估的依据，使得计划的考核评估，无法全面反映年度内实际用地情况，降低了计划的约束效力。 过去，仅仅把计划台帐作为计划评估考核的依据，以用地审批过程核销的台帐数，与下达的计划指标对比进行考核，存在漏洞。一方面，各地实际用地中有相当数量的用地没有纳入审批渠道，计划指标和实际用地控制口径不一致，存在脱节现象；另一方面，台帐的核销不可避免会出现人为干扰，难以做到图、数、帐册相一致。这样，计划的约束和控制作用必然大打折扣。 针对这种情况，新的《办法》在完善计划指标体系，实现新增建设用地全口径统一计划控制的基础上，按照31号文件提出的以实际新增建设用地面积作为计划考核依据的要求，对原《办法》相关内容进行了修改，明确规定，上级国土资源部门，以实际发生的新增建设用地面积为依据，对下级计划执行情况进行年度评估和考核。以土地利用变更调查和监测数据作为评估和考核依据。同时规定，考核结果，将作为下一年度计划编制和管理的依据。对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，要扣减下一年度相应的计划指标。 也就是说，今后的考核，是根据每年的实际变更数与计划下达数相对照，来考核各地的计划执行情况。而且有相应的惩罚措施来落实。 这样说来，计划台帐是不是就不需要了呢？规划司有关负责人说，对计划执行的考核依据进行调整后，计划台帐数据不再作为年度计划执行情况考核的依据，但为了加强对计划执行过程的监管，实行计划的动态管理，仍然需要加强和完善计划台帐管理。因此，按照对计划执行情况的跟踪管理与评估考核相结合的思路，新《办法》要求计划台帐数据按月上报，作为计划执行过程监督检查的依据。这一修改，进一步明确了台帐的作用和目的。 该负责人指出，新的《办法》里面，计划台帐制度、跟踪监管制度、评估考核制度，都得到了强化。台帐服务于跟踪监管，土地利用变更调查服务于评估考核。台帐制度作为过程管理的环节，按月上报是为了掌握信息，服务于宏观经济分析，为宏观调控提供支撑。而评估考核是作为结果管理的环节。台帐制度有一个最大的缺陷是，存在人为干扰。但是变更调查是一年一次，有遥感监测图斑，强调图、数、帐册一致，人为干扰少。一个地方批地的速度、结构、节奏等情况需要通过台帐来反映，至于一个地方计划年度执行的好坏，则用变更调查和监测来反映。两套制度同时强化对计划执行的管理，就形成了一套更为严密的监管体系。[1] |
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