| 词条 | 分权制衡原则 |
| 释义 | § 简介 分权制衡原则 分权制衡原则是近代宪法的基本原则之一，借鉴分权制衡原则对我国民主建设具有重要意义。我国的国情决定了借鉴分权制衡原则是具有可行性的。在我国实现分权制衡的方案包括：人大地位的巩固和加强；行政权的有效规控；法院独立性的加强和宪法诉讼制度的确立；广开言路，加强社会舆论对国家机关的监督。 § 含义 一、按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型；二、不同功能的权力之间形成相互制约关系。分权制衡原则在国家机构设置上的贯彻，通常体现为按不同功能权力设置不同的权力机关，这些权力机关之间具有相互监督、相互否决的权力。接实际运作来看，分权制衡理论有二权分立、三权分立等形式。 § 理论 分权制衡原则 美国1787年宪法是世界上最早的成文宪法，它第一次以成文宪法的形式确立了许多宪法原则，其中最为熠熠生辉的就是分权制衡原则。分权制衡原则是近代宪政的基本思想之一。以汉密尔顿、麦迪逊等人为代表的联邦党人在洛克、孟德斯鸠等人的三权分立的理论基础上，系统提出立法、行政、司法三种权力由三个相互独立的政府部门分别掌握，但又不是绝对独立而是相互制约与平衡的三权分立、相互制衡的原理。具体说来，美国的分权制衡是这样运行的：行政权属于总统，所谓“内阁”即各部长，不向议会而只向总统分别负责，总统的职权和任期在宪法上有明确规定，因而是独立的、不得被罢免。立法权属于国会，总统和部长们都不出席和投票，也无提案权和使之通过的责任。国会两院定期改选，不被解散。司法权属于法院，是独立的。分权制衡原则的要义在于将国家权力的三个主要组成部分分别配置给最适合行使此权力的国家机关，且三个权力支流的所有者都享有监督其他权力的能力和手段。 分权制衡原则应用于美国政治实践的成果毫无疑问是显著的，马布里诉麦迪逊案明晰法院的违宪审查权后，美国国会、总统、法院各司其职，各谋其事。虽然行政机关、立法机关和司法机关之间也摩擦不断，但总能以分权制衡确立的大原则为指导化解矛盾，且因为不同国家机关矛盾的存在和不同政治利益的博弈政治局面显得欣欣向荣。在笔者看来，分权制衡原则是值得发展中的我国民主政治所借鉴的，借鉴这一原则的意义在于： 分权制衡原则 （一）有利于切实地保障公民权利。保障公民权利是近代以来一切制度设计的初衷与归宿。然而国家权力集中到一个人或者一个国家机关手中极易带来对公民权利的侵害，所谓“绝对的权力倾向绝对的腐败”。分权制衡原则倡导国家权力分立与相互牵制，既然国家权力被有机的分为几个部分并能得到有效监督，就在很大程度上减小了权力集中带来的危险，便于各国家机关利用手中的权力和资源为实现公众利益的最大化。 [1] （二）最大程度上实现国家机器的高效运转。国家是阶级统治的工具，为整合有限的社会资源以实现统治阶级利益的最大化，就必须合理分权。对分权的具体模式先贤政治家做过许多有益的论证，孟德斯鸠认为，“每个国家有三种权力：立法权、对有关国际法事项的执行权和对民法有关事务的执行权。根据以上的第一种权力，国王或执政官制定临时的或长久的法律，并修改或废止原来制定的法律。根据第二种权力，作出讲和或宣战的决定，派遣或接纳使节，维护公共安全，防御侵略。根据第三种权力，惩治犯罪或仲裁民事争端。我们称后者为司法权，而把第二种权力简称为国家的行政权”。孙中山先生则主张将政府权力分为立法权、行政权、司法权、考试权、监察权五个部分，五权相互制约。现代企业规模越大，就越需要精细的分工，国家和企业一样，也需要分工合作，以求完成国家各项复杂工作，实现国家这一政治工具的价值。 （三）真实地实践人民主权。一般来说，人民主权是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力。人民主权学说的出现，可以称得上是国家学说发展史上的一次飞跃。它不仅在反对封建专制主义过程中起了进步作用，而且它给广大人民反对专制反动政府提供了理论支撑。既然主权属于人民，那么政府的建立应该经人民的同意，政府的权力应受人民的监督。基于人民利益的多元化和多样性的特征，一个让全体人民满意的政府是不可能存在的，而由于人民居住地域的分散性，要实现宽泛意义上的广大人民监督政府行为的愿望无疑困难重重，因为单个个人的监督权的行使不具有可操作性。分权制衡原则恰好能解决人民主权遇到的现实难题，以此原则为指导，人民将制约和监督政府的权力授予同样具有国家机关地位的立法机关和司法机关（立法机关和司法机关的业务能力也是单个公民所难以比拟的），由它们代行本属于全体人民的权利，这样的人民主权才真正具备了现实可能性。 § 实施 分权制衡原则 借鉴外国法律文化中的先进经验无疑有助于加快本国法治的现代化步伐。外国的法治经验的确可能为我们提供启示和帮助，同时在对外交流日益频繁的今天，它也正在影响着我们的社会，有的已经融进了我们的传统。只是这样的借鉴需要探寻真正适合本国的外域经验。在我国法治现代化的进程中，我们在借鉴别国先进经验时需要考查本国的经济制度、政治制度以及文化环境，只有适合我国社会发展状况的外国经验才可能在我国根深蒂固以至于枝繁叶茂。 分权制衡原则是适合于中国借鉴的原则，具体来说是基于以下的原因： （一）分权制衡可资借鉴的经济基础在于中国现行的市场经济体制。市场经济是天生的平等派，任何市场主体只要可以适应残酷的市场竞争和优胜劣汰，就可以得到市场主体的地位。经济基础决定上层建筑，多元化的经济主体造就了生动活泼的政治局面。人民代表大会一家独大的局面有所改观，行政机关、司法机关的重要性得到重视，不但行政机关和司法机关需要监督，立法机关的行为同样需要监督。市场经济体制确立后，分权制衡原则借鉴的母体——美国和受体——中国的经济基础趋向一致，从而有利于减少借鉴的阻力，节约立法成本。 （二）分权制衡可资借鉴的政治基础是以人大为中心的多元权力政治体系。中国目前的实际情况是我们存在几股主要的政治权力分支，包括立法机关（即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会）、行政机关（即国务院和地方各级人民政府）、司法机关（最高人民法院和各级人民法院）、军事机关。由于军事机关在政治实践中发挥的作用不那么明显，所以我们在此不探讨军事机关的作用。在这几股权力分支中，人大处于最为重要的位置，中国所有的政治制度构想几乎都是围绕人大作用的优化做文章。而美国的国家权力主要由三个分支分享，包括国会、总统和各级法院。既然都存在多元的权力体系，就同样需要制约和平衡。 （三）分权制衡可资借鉴的文化基础是“以人为本”的民权主义思想。中国经历了漫长的封建社会的历史，中国的民众经受着比别国更加沉重的压迫和负担，故而中国传统思想充斥着对普通民众的深切同情和浓墨重彩的人文主义关怀。因为民众的权利备受呵护，所以才有“民贵君轻”之说。不计其数的伟大思想家们为了民众的福祉苦苦思考探寻着维权之路，他们的勇气与探索精神固然值得赞赏，然而在当时的社会条件下，真正想让统治阶级认识到“以人为本”又是何其困难。在如何最大程度地保障公民的权利这一点上，权力分立与制衡给我们提供了一个崭新的视角。美国的实践早已证明了此原则的先进性。 § 方案 分权制衡原则 分权制衡要想在中国实现就必须立足与我们的国情。在人民代表大会制度作为我国根本政治制度被固定下来后，对立法机关权力的限制与监督的呼声渐渐高涨，因为人们认识到人民代表大会制度下立法权一权独大的局面与民主社会的理念是背道而驰的。可是，我们几十年来的政治实践告诉我们，也许最需要警惕的，不是立法权的滥用。现阶段，行政机关的编制占了公务员编制的大头，这当然与行政机关的职能是分不开的，行政机关要管理的社会事务真的可以称做是“事无巨细”。相比起来，立法机关的工作量就小得多，一年到头，人大曝光率最高的也就是开人民代表大会的那几天。谁都可以感觉到政府是真实的存在于我们身边的，而人大在干些什么，与我们普通民众的生活有何关联，也许并不是人们所关心的。我们所要借鉴的分权制衡必须有针对性，在时下的中国最需要制衡的是行政权，而决不是立法权。我们理应明白，借鉴分权制衡原则重点在于完善我国的政治体制，但政治体制改革并非改革的唯一方案，具体说来，我们可以从以下几个方面着力构建有中国特色的分权制衡： 人大地位的巩固和加强 仅仅从纸面上规定人民代表大会制度是我国的根本政治制度其实是没有什么实际意义的。要树立人大的真正权威，就要做到以下几点：首先，人大必须拥有各级人民政府和各级人民法院的财政权和人事权。只要这样，人大就掌握了行政机关和司法机关的命脉，不用再看政府的脸色行事，可谓是“扼住了命运的喉咙”。其次，必须将社会的精英分子配制给人大，提高人大的业务能力和政治素养。这将给人大与其他国家机关的博弈提供智力支持，有利于人大地位的提高。 行政权的有效规控 分权制衡原则 在中国行政权极度扩张的现实，基于此状况，对行政权的有效规控就显得尤为迫切了。在行政法的视野中，控制和规范行政权应着重从三个方面进行：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源。其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式。其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。一部完备的行政法历来被视为控制、规范行政权机制的最重要环节，通过对行政权行使的事前、事中和事后的三方面限制，笔者认为基本上能达到有效规控行政权的目的。 法院独立性的加强和宪法诉讼制度的确立 法院可以算是中国目前的“三权”中最为薄弱的一环了，究其原因，主要是其对政府依赖性太强，所以法院的独立性是务必加强的。宪法诉讼制度的确立无疑是加强法院独立性的有效手段之一。美国一位学者说过：“美国宪法为解释所发展，为判例所修饰，为风俗习惯所扩展”。美国在将违宪审查权交给法院行使后，法院获得了极高的政治权威性和地位。宪法诉讼制度确立后，法院就有权宣布立法机关以及行政机关的相关法律、法规和规章违宪并不予实行。这样一来，对于行政机关以及立法机关的行为法院就取得了一定程度的话语权，有了平等交流的机会，法院才有可能与行政机关、立法机关平起平坐。 加强社会舆论对国家机关的监督 要实现上述三种方案，所遇阻力无疑是巨大的，改革的成本也相对较高。从节约社会成本的角度考虑，动员社会大众对国家机关行使权力进行监督也是一个不错的选择，甚至会收到意想不到的效果。群众的力量是巨大的，群众的眼睛是雪亮的。畅通言路是民意表达的基本前提，既体现了对人民群众基本权利的承认和起码尊重，又体现了权力者对自己能够代表群众利益和意志的一种完全自信，也是实行权力制衡和建立社会主义监督体系的必要条件。相信只要能充分调动人民群众监督国家机关的积极性，就会给各种国家机关以无形的压力，督促他们合理合法地行使职权，不越雷池半步。 |
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