| 词条 | 全国人民代表大会立法 |
| 释义 | § 含义 全国人民代表大会立法，是中国最高国家权力机关，依法制定和变动效力可以及于中国全部主权范围的规范性法文件活动的总称。 全国人大立法是中国的国家立法，是中国的中央立法的首要组成部分。它在中国立法体制中，以具有最高性、根本性、完整性和独立性为其显著特征。 § 特征 第一，全国人大立法具有最高性。其一，全国人大是国家机构体系中的最高国家权力机关。同西方不同，中国的国家机构是一个塔形体系。人大在这个体系中居于最高层，是这个体系的中心，政府和司法机关都由人大产生并对人大负责。人大与政府和司法机关的关系，不同于西方国家议会与政府和司法机构的既相互独立、又相互制衡的关系，它们不是处于大体平行的地位。其二，全国人大行使最高立法权，包括立宪权、法律制定和变动权、立法监督权等。这些立法权是立法权体系中最重要的权力，是国家立法权的首要组成部分。其三，全国人大产生的宪法和法律，在中国主权范围内具有一体遵循的效力，在整个法的体系和法的渊源中居于最高地位，也最为重要。 第二，全国人大立法具有根本性。其一，全国人大立法，在内容上调整的是整个国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系，解决的是特别重要的问题；在形式上是产生国家根本法宪法、基本法律和其他重要法律。其二，全国人大立法是立法体制的核心，其他立法一般要以它为依据或不能与它相抵触。除全国人大常委会的国家立法权外，其他立法权或是为贯彻由它产生的宪法、法律和其他规范性法文件所行使，或是为补充它的不足以解决它所不能解决的问题而行使。 第三，全国人大立法最具完整性。其一，全国人大对它所立的法，既有完整的制定权和修改、补充、废止权，也有提案、审议、表决和决定公布权。其二，全国人大既有权立法，也有权监督整个国家的立法活动是否合宪、违宪。其三，全国人大既有权自己立法，也有权授权其他国家机关立法。其四，全国人大立法，内容广泛完整，无论宪法、行政法、刑法、民法，还是经济法、教科文卫法、劳动法和社会福利法、军事法，以及其他可能出现的部门法，全国人大都可以立法；法的体系中的各个部门法，都需要由全国人大制定一个、数个以至若干个基本法律作为基础、骨干。其他立法则不具有或不完全具有这种高度的完整性。 第四，全国人大立法最具独立性。其一，由于全国人大的立法权居于最高地位，它所立的法不存在不得与其他法相抵触的问题，不存在被其他国家机关撤销的问题，也不需要报其他国家机关批准或备案。全国人大常委会虽然可以补充和修改全国人大制定的法律，但行使这一职权，在时间、外延和内涵三个方面都受到限制，并且补充和修改是通过作出修改决定进行的，而宪法规定全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。国家主席可以公布全国人大制定的法律，但宪法规定这种公布要根据全国人大的决定来进行。国家主席无权独立决定是否公布法律，如果国家主席违背全国人大的决定而不公布全国人大制定的法律，便违反了宪法，要负违宪责任，全国人大亦有权对其予以罢免。有的地方特别是民族自治地方对全国人大的法律可以变通执行，但变通都附有限制条件。特别行政区的法律可以与全国人大的法律不一致，但这种不一致所以合法，是因为全国人大制定的宪法允许这种情况存在，并且这种不一致的存在也附有限制条件。其二，由于全国人大的国家立法权最具完整性，它的行使可以由全国人大独立进行。全国人大常委会和其他有关国家机关可以在某些方面参与全国人大的立法活动，如每年一度的全国人大会议要由全国人大常委会召集，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大提出法律案，但全国人大的每项立法权的行使都须通过全国人大会议的审议、表决这种关键性程序。 全国人大立法在中国立法体制中，所以具有最高性、根本性、完整性和独立性，有其深刻的根源。中国是实行国家一切权力属于人民的国度，人民行使国家权力的最高机关是全国人大，因此，全国人大的国家立法理所当然应当是最高立法。同时，一国的立法权是个综合性权力体系，这个体系由不同层次、不同类别的立法权所构成，它们无疑有地位高低的区分、完整性程度和独立性程度的区别，在中国这个宪法上规定一切权力属于人民的国家，全国人大的立法权在整个立法权体系中居于最高地位，最具完整性和独立性，亦是题中应有之义。 § 全国人大的立法权 根据宪法和立法法的规定，现时期全国人大的立法权主要由以下四方面构成：（1）立宪权；（2）立法律权；（3）立法监督权；（4）其他立法权。全国人大的立法活动，就是运用这四方面立法权，在它们所能调整的范围内进行立法的活动。全国人大的立宪权无疑从一个方面反映了全国人大的确行使最高立法权；全国人大的其他三方面立法权，也不是一般立法权：立法律权首先是立国家基本法律权，授权立法权是以全国人大常委会和其他任何立法主体为授权对象的立法权，立法监督权也是可以监督全国人大常委会和其他任何立法主体立法活动的监督权。 （一）立宪 宪法，是国家根本大法、总章程。它综合性地规定和调整国家、社会和公民生活中带根本性、全面性的关系或事项，有最高的效力等级，由行使最高立法权的机关以特殊程序制定和变动。立宪，就是以根本大法的形式，把国家、社会和公民生活中带根本性、全局性的关系和问题规定下来，作为国家、社会和公民生活的总章程，作为法制和法治的核心和基础。立宪权，则是国家立法权从而也是整个立法权限划分体制中，地位最高、最重要的立法权。这种立法权，应当由最高立法机关行使，在中国应当由全国人大行使。 完整的立宪，内容一般包括：（1）制定宪法；（2）修改宪法；（3）解释宪法；（4）废止宪法。对已有宪法的国家来说，只要其政权未被推翻或颠覆，立宪主要即指修改和解释宪法。立宪权的构成则与立宪的内容一致。在中国，1954年宪法和1975年宪法仅规定全国人大行使修改宪法的职权。1978年宪法和1982年宪法都规定全国人大行使修改宪法的职权、全国人大常委会行使解释宪法的职权。几部宪法都未规定制定宪法权和废止宪法权的归属是因为，1954年宪法产生后，对我们共和国来说，除有必要在一定时期修改宪法外，一般已不发生重新制定全新的宪法和废止宪法的问题。 实践中，全国人大已有的立宪活动则包括三方面内容：其一，制定完全新型的宪法。这个宪法不是根据对原先已存在的宪法的修改产生的，而是立宪者根据一定的理论、原则、纲领和实践经验，为着给新中国的国家、社会和公民生活提供一个全新的总章程而产生的。1954年宪法的制定，即为这种立宪形式。其二，对现行宪法作大的、全面的修改，包括改正、补充或删除，公布新的宪法。如1975、1978和1982年三部宪法的产生。其三，对现行宪法作小的局部的或个别条款的修改，并以一定形式予以公布。如五届全国人大二次会议以来对宪法的几次变动。其中第二、三种立宪形式，亦可以合称为“变动宪法”。 （二）制定和变动法律 在中国现行法的形式体系中，有一种法的形式的地位和效力低于宪法而高于其他所有的法，这就是法律。它是中国法的形式体系中的二级大法。其特征有：其一，它是由行使国家立法权的立法主体所立的，其他机关无权制定或修改。其二，它规定国家、社会和公民生活中某一方面的重要的、基本的规范或制度。其三，它是行政法规、地方性法规和其他有关规范性法律文件的立法依据和基础，后几者不得违反它，否则无效。法律又分为基本法律和其他法律两种。基本法律调整和解决国家、社会和公民生活中具有重大意义的社会关系和问题，刑法、民法、婚姻法、诉讼法等即属基本法律。基本法律大多又可以称为法典。其他法律调整和解决除应当由基本法律调整和解决以外的国家、社会和公民生活中的某一方面的社会关系和问题，与基本法律相比，其调整对象的面相对较窄、内容较具体，如商标法、环境保护法、文物保护法等。其他法律可以称为一般法律。将法律分为基本法律和其他法律两种，意味着对法律和国家立法权作了层次的区分，也意味着对全国人大和它的常委会各自行使的国家立法权作了区分，有积极意义。 全国人大制定和变动法律的权力，在表现形式上，经历了一个发展过程。在现行宪法之前，只有全国人大有权制定法律，全国人大常委会只能制定单行法规或法令。当时法律没有基本法律与其他法律的区分。1982年宪法改变了这一局面，它在规定全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权的同时，将法律分为基本法律和其他法律两种，分别由全国人大和它的常委会制定。这标志着在法律形式上全国人大由行使全部法律的立法权转变为只行使制定和变动部分法律的权力。立法法继续规定了这一制度。 （三）立法监督 立法监督是中国立法制度中的一个薄弱环节。根据现行宪法和立法法的规定，全国人大可以行使两方面立法监督权：其一，它有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定，这些决定中有一部分是具有规范性的法律性决定，属于法律范围，如《全国人大常委会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》。这是宪法所规定的全国人大的主要立法监督权。其二，它有权监督宪法的实施，这种权力中也包含有权对违宪立法从而有碍于宪法实施的立法活动实行监督。 立法法对全国人大立法监督权进一步作出规定。根据立法法第88条的规定，全国人大有权：其一，改变或撤销它的常委会制定的不适当的法律；其二，撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法规定的权限范围的自治条例和单行条例。立法法规定的这两项立法监督权，与宪法确定的立法监督权，既有交叉性的关系，又是不尽相同的。 另一方面，宪法和立法法还规定全国人大常委会制定除由全国人大制定的法律以外的其他法律，只能在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行补充和修改，且不得同该法律的基本原则相抵触；国务院行政法规根据宪法、法律制定；国务院部门规章根据法律、行政法规制定；地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。这些规定不仅从宪法上和法律上确定和保障了全国人大国家立法权在整个国家的立法权力体系中的核心地位、最高地位，也意味着确立了全国人大有监督一切立法活动是否合宪、违宪和是否有助于宪法实施的权力。 （四）其他立法权 全国人大除有权行使以上三方面的立法权以外，在必要时还可以行使其他有关立法权。这方面权力的宪法根据是宪法第62条第15项关于全国人大还有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的规定。其他立法权中，首先和主要的，是授权有关主体立法的权力。这种立法权在立法法中有多处规定。立法法第9条规定，专门属于法律调整范围的事项，如果尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。立法法第65条规定：经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。根据立法法的这两个规定，全国人大可以授权国务院和经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定有关法规。其中授权国务院制定有关行政法规的权力，全国人大及其常委会都可以行使，而授权经济特区所在地的省、市制定有关法规的权力只有全国人大可以行使。 § 全国人大的立法范围 立法范围，主要指立法主体行使立法权时，可以就哪些事项实行立法调整。这是立法主体的立法权在内容方面的表现。 （一）全国人大立宪的调整范围 在调整范围上，宪法与其他法的主要区别不仅在于宪法规定和调整的内容更重要，更在于宪法是将多方面的内容综合地予以规定。宪法不是法律汇编、大全或百科全书，但它绝不像其他法那样仅对某一方面或领域的事项加以规定。它的使命是综合地规定国家政权的性质、组织形式，社会基本经济制度、政治制度、法制和各主要方面的基本方针、政策，公民的基本权利和义务，国家机构的设置、职权和活动原则等。这是宪法的总的调整范围。但各国宪法的具体调整范围和调整的侧重点，又因国情不同及其他原因而有区别。 各国宪法本身并不规定它可以在多大范围、在哪些方面、对哪些事项加以调整。但一般可以从它确定的政制和法制等方面的基本原则中了解其调整范围。就中国宪法说，从以下两点可以推定它的调整范围非常大、规定的内容最重要：其一，有权制宪的全国人大是最高国家权力机关，有非常广泛的职权；其二，宪法是一切法的形式中最高最重要的形式。当然，仅仅推定宪法的调整范围最大、规定的内容最重要，对明确中国宪法确定的调整范围是不够的。应当弄清中国宪法究竟可以规定和需要规定什么事项，并在宪法的有关政制和法制的规定中作出相应的反映，也就是说宪法本身应当能使人明了它的调整范围。这才能防止从1954年宪法的106条，一下变为1975年宪法的30条，又一下变为1978年宪法的60条，又一下变为1982年宪法的138条。在这方面，有必要研究各国宪法的调整范围，结合中国实际，妥善予以解决。 （二）全国人大的法律调整范围 全国人大的法律调整范围，经历了一个转变过程。在具体规定各立法主体立法范围的立法法出台之前，确定全国人大所立法律的调整范围，应当注意两个标准：一是以宪法规定的全国人大的职权范围为标准，在这个职权所及范围内的事项需要以法律调整的，全国人大都可以就这些事项制定法律。宪法第62条对全国人大职权作了系统规定。这条规定授予全国人大的15项职权所涉及到的事项，凡有必要都能以法律的形式加以调整。二是以宪法规定哪些事项需要以法律调整为标准，凡宪法中规定“国家依照法律保护……”之类的事项，都可以制定法律加以调整。根据宪法第2、8、9、10、11、13、16、17、18、19、31、34、37、39、40、41、44、50、51、55、56、59、72、73、75、77、78、86、89、91、95、97、99、102、104、107、109、111、115、124、125、126、130、131条的有关规定，需要由行使国家立法权的国家机关制定一系列法律，其中一部分应当由全国人大常委会制定，另一部分则应当由全国人大制定。这也是全国人大所立法律的调整范围之所在。 当然，仅靠这两个标准，未必尽能解决全国人大的法律应当有多大的调整范围的问题。因为，如果法制不健全，宪法规定的全国人大的职权就未必周全；如果宪法不完善，它就未必能把应当以法律调整的事项都规定出来。然而，确立这两个标准，至少可以使人们明确：从法的根据来说，全国人大的法律可以有多大调整范围。根据这两个标准，在现行宪法之前，全国人大所立法律，调整范围非常广泛。现行宪法公布施行后，全国人大所立法律的调整范围，则变为可以就自己职权所及范围和宪法规定要以法律调整的事项中，那些需要以基本法律的形式加以调整的事项进行立法。 立法法根据宪法的规定，总结20多年的立法实践经验，明确规定了法律的10项专属调整范围，在这个范围内，只有有权制定法律的全国人大及其常委会才能立法，其他任何立法主体或国家机关，非经合法授权，不得立法。 根据立法法的规定，下列事项只能由法律调整： 其一，关于国家主权的事项。主要包括政治主权、经济主权、领土主权、国防主权、外交主权以及有关国籍、出入境、国旗国徽国歌等方面的主权事项。领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、国防法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、缔结条约程序法、国籍法、外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法、国旗法、国徽法等，属于调整此类事项的法律。 其二，关于各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权的事项。选举法、代表法、全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法等，属于调整此类事项的法律。 其三，关于民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的事项。民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、香港特别行政区驻军法、澳门特别行政区驻军法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等，属于调整此类事项的法律。 其四，关于犯罪和刑罚的事项。刑法和有关刑事单行法律，属于调整此类事项的法律。 其五，关于对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项。这方面的事项目前一方面是在刑法和几部诉讼法中作出规定，另一方面则在诸如逮捕拘留条例、治安管理处罚条例等法律中予以规定。 其六，关于对非国有财产的征收的事项。目前尚无统一的有关对非国有财产的征收事项的法律。 其七，关于民事基本制度的事项。民法通则、担保法、土地管理法、城市房地产管理法、著作权法、专利法、商标法、合同法、婚姻法、收养法、继承法等，属于调整此类事项的法律。 其八，关于基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度的事项。公司法、全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法，预算法，税收征收管理法、个人所得税法、中外合资企业所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法，海关法，人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法，对外贸易法等，属于调整此类事项的法律。 其九，关于诉讼和仲裁制度的事项。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、仲裁法等，属于调整此类事项的法律。 其十，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。 立法法所规定的这10个方面的事项只能由法律规定，明确了法律的专属调整范围。由此可以从一个主要方面了解全国人大的法律调整范围。不过，这里所谓法律，是包括基本法律和其他法律两方面的法律在内的，也就是说是全国人大及其常委会都可以制定法律的范围。至于这些事项中，哪些事项是专属于全国人大基本法律所调整的事项，哪些事项是全国人大常委会的其他法律所调整的事项，究竟全国人大与它的常委会在对上述事项加以立法调整时，各自的范围有何区别，还有待进一步研究。 在以上10个方面的专属立法事项之外，全国人大及其常委会还可以就其他有关事项制定法律。立法法规定这10个方面的事项只能由法律予以规定，除全国人大及其常委会外，其他立法主体未经授权不得就这10个方面的事项立法，并不等于全国人大及其常委会的法律调整范围仅限于这10个方面的事项。事实上，在这10个方面的事项之外，全国人大及其常委会还可以就比较广泛的事项制定法律。比如，在教育、科学、文化、卫生、体育、环境资源和其他不少领域，全国人大及其常委会就已制定了不少法律，还可以继续制定法律。规定专属法律调整的范围，意在限制其他立法主体不得随意进入法律的专属调整范围，以维护国家立法的地位和权威，而不在于将国家立法机关的立法触角限定在这个圈子之内。在以上10方面的事项之外，全国人大及其常委会认为需要制定法律的，仍然可以制定法律，如果在法律制定之前，有关立法主体已就相应事项制定了法规，这些法规如果同法律相抵触，则以法律为准。如果没有制定法律，则有关立法主体可以就这些事项制定法规。 § 全国人大的立法程序 检视一国法治和民主的成熟程度，很明显的一个标准，是看这个国家的公民对自己国家的最高权力机关或立法机关的立法运作程序，有何种程度的了解和理解。在现今法治和民主较为发达的国家，一般而言，多数公民对立法机关的立法运作程序，可以说是耳熟能详的。中国迄今所实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是宪法所确定的最高国家权力机关，立法是全国人大的最主要的职能之一。然而我们的公民至今仍然鲜有明了全国人大立法运作程序的。不仅普通公民如此，学界熟知全国人大立法运作程序者，亦大略可数。而不知全国人大立法运作程序，便不能洞察其特色和得失，进而也就不能明了法律是如何在中国形成的，这一形成的运作过程体现了怎样的国情和理念。 中国法定立法运作程序，尤其是最高国家权力机关全国人大的立法运作程序，几十年来主要是以宪法和有关宪法性法律为根据而逐步形成的。当1954年宪法建置人民代表大会制度时，便已大致涵盖了全国人大立法运作程序的内容。只是当时全国人大立法运作程序，不是独立存在的一种制度，而是包含在全国人大的议事程序中。以后历次宪法，除1975年宪法只简略规定全国人大的职权和组成，未规定全国人大的议事程序外，都规定了包含立法运作程序在内的全国人大议事程序。在宪法之外，1954年全国人大组织法，1982年全国人大组织法，一直到1989年全国人大议事规则，都在相当规模上规定了含有立法运作程序在内的议事程序。不过专门而集中地建置全国人大立法运作法定程序的，是2000年通过的立法法。立法法以一节12个条文规定全国人大立法程序，所用条文约占立法法全部条文的12.7％。立法法的规定同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定相会合，构成了现时全国人大立法运作程序的制度框架。这一框架是研究和认知全国人大立法运作程序的直接根据。 这里需要指出，立法运作是贯穿于整个立法过程的。我在《立法论》一书中把立法过程分为立法的准备阶段、由法案到法的阶段和法的完善阶段三大阶段。在这三大阶段中，都存在立法运作程序问题。在法治比较发达的国家，立法三大阶段的运作程序问题，都是人们所关注的。但至今中国学界和立法界讲到立法程序，通常仍然仅指由法案到法的阶段的立法程序。同样的，立法法规定的全国人大立法程序，也不是立法三大阶段上的运作程序，而仅仅是全国人大立法过程中由法案到法的阶段的运作程序，亦即提案程序，审议程序，表决程序，公布程序。不过这些程序都是立法运作过程中的基本程序，它们结合在一起，便构成中国现时立法运作程序的基本框架。这个框架的基本内容是： （一）全国人大的法律案提案程序 全国人大主席团，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会，1个代表团或30名以上的代表联名，可以向全国人大提出法律案。 全国人大主席团、代表团、代表联名的提案权在相当程度上是虚置的，因为主席团和代表团都是临时机构而不是常设机关，全国人大闭会期间则无所谓全国人大主席团和代表团的提案权；全国人大通常每年举行一次会议，会议时间也很有限，因而由全国人大审议通过的法律案一般都比较成熟，极少有可能审议像主席团、代表团这样的临时机构临时提出的法律案。全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，相当于外国中央议会的议员。中央议会的议员享有法律案的提案权，这是现今各国的通例。中国也不例外。但外国中央议会的议员不仅享有法律案的提案权，而且一般都是法律案的主要提案人。中国的情形则不同：全国人大代表人数众多，会议期限短暂，如果每个代表都独立享有法律案提案权，他们中许多人如果在同一次全国人大会议上都提出法律案，则该次会议必然无法审议；并且中国的人大代表不是专职的，绝大多数代表不具备独立提出法律案所需要具备的信息条件、法律知识和起草法律案特别是法律草案的能力。因此，立法法一方面规定全国人大代表可以提出法律案，另一方面又规定代表提出法律案需要有30名以上的代表联名。由于这些缘故，因而事实上纯粹由代表所提出的法律案是极少的。 全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院，是有权向全国人大提出法律案的主体中，事实上最主要的提案主体。全国人大审议通过的法律案，极少不是出自这几个提案主体。因为常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间行使包括立法权在内的国家权力。全国人大各专门委员会是全国人大的常设性专门机构，在全国人大及其常委会闭会期间，担负着全国人大的经常性工作。国务院是中国的中央政府，最高国家行政机关，担负着一个泱泱大国的行政领导工作，它必然也像各国最高行政机关一样，是法律案的最主要的提案者之一。这些年来，全国人大审议通过的法律案中，由国务院提出的通常都占70％以上。此外，中央军事委员会担负着领导全国武装力量的职能，最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高检察机关，它们都对全国人大及其常委会负责，因而立法法规定它们都可以向全国人大提出法律案。 提案主体行使向全国人大提出法律案的权力，需要遵循若干规则。一是所提出的法律案应当是属于全国人大职权范围内的法律案。不属于全国人大职权范围的事项，例如制定地方性法规或行政规章的事项，不能作为法律案向全国人大提出。二是提案主体是国家机关的，应当就属于自身职权范围内的事项或与自身有关的事项提出法律案。比如，国务院应当就行政事项，中央军委应当就军事事项，最高司法机关应当就司法事项，向全国人大提出法律案。全国人大主席团、常委会在自己的职权范围内所提法律案，没有具体内容上的限制。代表团和代表联名所提法律案则既无自身职权范围的限制，也未必需要与自身有关。遵循这样的规则，有利于保证所提法律案的质量，有利于发挥各提案主体的长处或优势。 提案的方式有两种，一是在全国人大会议期间直接向大会提出，这是极少数。二是在全国人大闭会期间向常委会提出，经由常委会审议后，再由常委会向全国人大会议提出，这是绝大多数。 向全国人大提出的法律案，应当有主案和副案。主案是提交审议的立法动议，其中应当阐明案由、案据和方案；副案是提交审议的法律草案文本、说明及其他必要的资料。 全国人大法律案列入会议议程的制度分为三种情形：一是全国人大主席团向全国人大提出的法律案，一概直接进入议程，不发生由另外机构将其列入会议议程的问题。二是全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出的法律案，由主席团决定列入会议议程。在外国，类似的主体如果有权向议会提出法律案，并非一概都能列入会议议程。在中国，由于这些提案主体处于重要的位置，又完全有条件提出可以据以审议的法律案，因而这些机关或机构所提出的法律案，处于优越的地位，实际上不存在是否列入会议议程的问题。所以，对这些提案主体来说，所谓列入会议议程，主要是一种程序，没有实质意义。这些机关或机构所提法律案都能列入会议议程，无疑对代表团和代表联名所提法律案列入会议议程是比较大的冲击，因为短暂的全国人大会议所能审议的法律案毕竟是很有限的。三是代表团和代表联名所提法律案，有的可能进入会议议程，有的则可能被置于会议议程之外，得不到会议的审议。这样，就所提法律案是否都能列入全国人大会议议程而受到大会审议而言，代表团和代表联名提出的法律案，机会远远不及国家机关或机构所提出的法律案。国家本位或国家主义传统，在这里又一次显现。改变这种状况，使代表团和代表联名所提法律案能够获得更多的列入会议议程、受到审议的机会，应当是中国立法民主化的一个必要的努力方向和艰巨的任务。 （二）全国人大的法律案审议程序 提请全国人大审议法律案，以是否列入会议议程为界，有两种情形的区分。一是对列入会议议程之前的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否列入会议议程，同时对拟决定列入会议议程的法律案也作一定的完善性工作，比如常委会对全国人大召开之前先向常委会提出再由常委会决定提请全国人大审议的法律案所进行的审议和完善。这种审议是准备性审议。另一种是对列入会议议程的法律案的审议，审议的目的主要是决定法律案是否可以表决通过成为法律。后一种审议，可以称其为正式审议。通常人们谈论全国人大法律案的审议，往往要么不明了事实上至少存在这两种审议，要么以为只有后一种审议。这些都是不正确的。 审议列入会议议程之前的法律案，并无统一的程序以为遵循，而视提案主体的不同情形表现出不同的审议形式。首先，主席团提请全国人大会议审议的法律案一经以主席团的名义形成，便直接列入大会议程，在提请大会审议之前不再发生专门的审议问题。其次，常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、各专门委员会提请全国人大会议审议的法律案，虽然事实上不发生是否列入会议议程的问题，而由主席团决定列入会议议程，但主席团在决定这些法律案列入会议议程时，需要对这些法律案进行审议。第三，代表团和代表联名向全国人大提出的法律案，由于存在是否列入会议议程问题，因而在列入会议议程之前是肯定需要经过审议程序的，由主席团决定是否列入会议议程的，则由主席团审议；由主席团根据委员会是否列入会议议程的意见再决定是否列入会议议程的，则先交有关专门委员会审议。 审议列入会议议程之后的法律案，亦即法律案的正式审议，程序比较复杂。根据立法法和其他有关法律的规定，审议列入会议议程的法律案，先要向大会全体会议作说明。全国人大会议期间向全国人大提出的法律案，由提案人向大会作说明。经由常委会向全国人大提出的法律案，可以由常委会向大会作说明，也可以由提案人向大会作说明，通常都是由提案人作说明。常委会自己向全国人大提出法律案，由常委会向大会作说明。大会全体会议听取提案说明后，分别由各代表团进行审议、有关专门委员会进行审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议或有关代表进行审议。 代表团审议是基本的审议。代表团是全国人大代表按选举单位组成的参加大会的临时性组织。鉴于全国人大代表人数几近3000，为提高效率，便于审议，除举行全体会议外，代表大部分时间都按代表团进行活动。发挥代表团在审议过程中的作用，是人民代表大会制度的基本要求。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问，以便审议者和提案人可以直面地、零距离地交流和沟通，有的放矢地修改和完善法律案。各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，法律案的起草机关、组织或法律研究机构，如法制工作机构，工商、税务、电讯以及其他诸如此类的主管部门，法学教育或研究院所，工会、商会、妇联、共青团、企事业单位，应当派人介绍情况。 有关专门委员会的审议，主要是一种从专业的角度予以把关的审议。全国人大迄今共设立民族委员会、法律委员会、财经委员会、教科文卫委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。这些专门委员会是全国人大的常设委员会，有比较广泛的职能。在法律案方面，除有权提出法律案外，还有权审议法律案，凡列入全国人大会议议程的法律案，不仅需要经由代表团审议，还要经由有关专门委员会审议。审议主要是遵循这样一些具体程序展开的：一是以专门委员会的专业性质为根据，就与其相关的法律案进行审议。比如，财经委员会负责审议与财经问题相关的法律案，内务司法委员会负责审议与司法、公安、安全、监察、民政、司法行政以及工会、妇联等方面相关的法律案。二是可以邀请提案人列席会议，发表意见。三是涉及专门性问题时，可以邀请有关方面的代表和专家列席会议，发表意见。四是经过审议向主席团提出审议意见，并将审议意见及时印发会议。五是就有关的法律草案向法律委员会提出意见。 法律委员会的审议，对于全国人大审议法律案来说，是一种全局性的审议，是各种审议中一道关键性的关口。法律委员会虽然也是一种专门委员会，但比之其他专门委员会，它在全国人大及其常委会的立法乃至整个法制活动中，担负更多也更重要的责任。其他专门委员会只负责审议与其相关的法律案，法律委员会则统一审议所有法律案。由法律委员会统一审议提请全国人大及其常委会审议的法律案，是中国立法的一个非常重要的制度。在法治有待发达、提案人的法律专业化或职业化状况亟待提升的状况下，实行这一制度有助于保证立法质量，有助于统筹国家立法大局，分清立法的轻重缓急，有利于维护法制的统一，避免和消除法律之间的矛盾和冲突，保证法律体系的协调发展。法律委员会统一审议向全国人大提出的法律案，需要遵循这样的具体程序：一是根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议。二是对法律案进行统一审议后，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿。审议结果报告应当对重要的不同意见予以说明，对法律草案是否成熟可行和其他有关情况予以评估，还要包括修改内容和修改理由等。三是法律委员会的审议结果和法律草案修改稿，经主席团会议审议通过后，印发会议。修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见再进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。 为使列入全国人大会议议程的法律案，得到充分和深入的审议，列入全国人大会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。 列入会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。 （三）全国人大的法律案表决程序和法律公布程序 法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。 全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。 全国人大决定成立的特定的法律起草委员会拟订并提出的法律案的审议程序和表决办法，另行规定。以这些要素和内容为基础而具体展开的立法运作制度，就是全国人大立法运作制度的全貌。 |
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